加強教育內部控制監督 完善中小學校治理結構

文/周軍

治理結構是組織中各利益相關體，通過職責權限的配置和運行機制形成相互制衡關系，以保障組織的有效運行并實現其目標。建立現代學校治理結構，就是要形成有效的學校管理體制與良好的運行機制。管理體制方面，各中小學校要建成富有成效的決策機構、執行機構、監督機構、教職工代表大會的議事機構；運行機制方面，各中小學校要建立健全學校規章制度、規范學校事務活動的運行程序。

內部控制監督，是內部監督機構對組織內部控制設計和運行的有效性進行的審查和評價活動。教育內部控制監督的目的，是為了建立健全學校內部控制制度，并能有效執行，充分發揮內控所起的作用。對于學校決策層，可以借助內部控制監督的成果，更好地履行職責，防范風險，完善中小學校內部治理機制，促進學校健康有序發展。教育部關于做好《行政事業單位內部控制規范(試行)》實施工作的通知中指出：實施內部控制規范，是加強教育經費監管的重要舉措，是完善教育行政事業單位內部治理結構、建立現代學校制度的必然要求。教育內部監督機構要加強對內部控制的監督，發揮內部控制的作用，完善學校內部治理結構。

一、教育內部控制監督與學校治理結構的關系

(一)教育內部控制監督與學校治理結構的目標是一致的

學校治理是通過學校職責、權限、利益的制衡，建立有效的激勵與監督機制，保證各部門間正常與高效的運轉，為學校發展增加價值；而教育內部控制監督對學校內部控制進行檢查、監督、評價，是為了建立健全內部控制制度，讓內部控制制度能有效執行，防范風險，其目標也是為學校增加價值。

(二)教育內部控制監督是學校治理的內在需求

內部控制與學校治理互為條件又有交叉之處。學校治理既是一個靜態的組織機制，也是一個動態的不斷趨向完善的過程，既需要自我的不斷修正，也需要教育控制監督的監督、評價及建議。內部監督機構與監督人員根據自身的知識體系及工作實踐，通過一定的監督技術與監督手段，能夠識別與幫助糾正治理機構存在的風險與漏洞，改善治理結構。

(三)教育內部控制監督是學校治理機構健康有序發展的必要手段

內部監督機構可采取多種方式向學校管理層提供真實的內部控制信息，找出決策運行偏差，促進學校決策層做出科學決策，提升學校治理的功能。

二、對內部控制進行監督，評價學校治理結構的內容

(一)評價學校的治理環境

治理環境是學校文化建設與內部控制制度建設的基礎，直接關系到學校治理的效率。教育內部監督通過評價學校治理組織與結構、評價學校風險管理政策、評價內部監督部門的活動等措施，以達到優化學校治理環境的目的。

(二)評價學校的治理過程

治理過程是支持治理環境的具體活動，內部控制監督參與學校治理的具體措施，如參與學校“三重一大”全過程、評價學校績效工資政策與相關過程、評價學校崗位設置方案和評聘過程等。

(三)評價學校的治理程序

治理程序是關系到治理過程效率的重要步驟和實踐，并以此來促進學校不斷優化事務處理方式與流程，提高效率與效果。

三、教育內部控制監督對學校治理結構的推動作用

學校治理結構有兩個特征：規則制衡與組織制衡。規則制衡包括制度制衡和程序制衡，即建立和完善內部控制制度，建立科學的運行程序實現對學校各事項的控制和制約。組織制衡，即建立決策、執行、監督的制衡機制，實現對學校各事項的控制和制約。

(一)加強內部控制監督，推動學校制度建設，規范運行程序

結合學校實際，運用內部控制測試程序，尋找內控薄弱點和失控點，在學校制度建設上關注學校章程與管理制度兩個層面。

1.審查學校章程。學校章程是學校各項制度的母法，就學校辦學宗旨、內部管理體制及財務活動等重大的基本的問題做出的全面規范，是一種自律性基本文件。

學校章程是制定學校其他制度的重要依據，與學校發展規劃相適應。在監督時，一要關注是否制定了學校章程，沒有學校章程，其他各項制度將是零散的，不規范的；二要關注內容是否全面，是否包括學校管理體制、財務與人事制度、章程修改程序等；三要關注制定程序的合法性，學校章程是學校全體教職員工智慧的結晶，其制定過程要咨詢各方意見，并經教工代表大會通過；四要關注章程的修訂，章程包括學校三至五年的發展規劃，應根據國家政策的調增、社會環境的變化、學校的發展及時修訂。

2.審查學校管理制度。學校常規管理是學校可持續性發展的保證，學校制定的各項管理制度應致力于解決管理中需注意的問題及堅持的原則。

對學校進行監督時，學校都能提供各種各樣的制度，從表象上看是完整的，有序的，但從內容上看，可能是空洞的，缺少制定依據，或不具有可執行性。在對各項制度進行監督時，要了解制度制定的程序是否符合規定，制定的依據是否充分，與學校發展是否相適應，是否具有可執行性及執行的有效性。

3.幫助學校建立科學的運行程序來制約學校決策與事務活動。各項制度是否得到有效運行，有制度設計因素，也有其他客觀因素。

(二)加強內部控制監督，推動學校形成科學民主的決策、監督管理機制，完善學校治理結構

1.健全校長負責制，完善民主決策機制，健全決策程序。對涉及學校發展規劃、基本建設等重大事項的決策實行全面監督。一看是否實行集體決策。學校重大事項必須遵循集體決策原則，由領導班子集體討論，學校應記錄討論議事過程；二看是否實行民主決策。學校重大事項討論決議應向教職工公布，聽取教職工意見；三看是否實行科學決策。對于專業性強的項目，還應聽取專家意見，履行必要的審批手續，監督有關程序的執行情況。

2.完善決策執行與監督機制，規范辦學行為。在學校內部形成決策權、執行權與監督權既相互制約又相互協調的內部治理結構，保證管理與決策執行的規范、廉潔、高效。

隨著國家科教興國戰略的實施，學校管理體制改革力度加大了，學校硬軟件設施建設、學生資助、教師素質提升等多方面的投入不斷增長。教育監督機構要加強內部控制監督，規范中小學校辦學行為。

一是對學校校務公開進行監督。校務公開是學校民主管理的重要舉措，是維護師生權益、調動教職工參與管理的重要舉措。校務公開涉及面廣，不僅包括國家一些政策的宣傳，也包括學校重大決策、財務等方面的公示；校務公開的形式多樣，可通過會議傳達、學校公示欄和學校網站公示等。

二是監督教育法規落實情況，規范學校內部管理。杜絕學校亂收費行為；各項教育教學活動支出從公用經費中開支；將國家惠民政策落實到位；嚴格執行收支兩條線；規范教師行為，不搞有償家教、不組織學生統一征訂教輔材料等。加強內部控制監督，促進學校嚴格遵守法律法規，形成依法辦學、自我約束的發展機制。

三是學校要接受其他部門與學生家長的監督。學校要定期或不定期對學生家長開放活動、成立家長委員會、邀請家長參加食堂管理全過程。以內控監督推動學校民主監督機制的建設。

教育內部控制監督能較好的促進現代中小學校內部治理結構的健全和完善，但現階段教育內部控制監督的理論研究相對于教育部門來說還比較滯后，單位領導層對其重視程度有待提高，但隨著教育內部控制監督的發展，內部治理結構的內容將更加豐富。

[1]袁貴仁.中小學校管理評價[M].北京：人民教育出版社，2014,7.

[2]李駿修，沈國強.教育監督工作手冊[M].上海：社會科學院出版社，2009，2.