加強(qiáng)教育內(nèi)部控制監(jiān)督 完善中小學(xué)校治理結(jié)構(gòu)

文/周軍

治理結(jié)構(gòu)是組織中各利益相關(guān)體，通過(guò)職責(zé)權(quán)限的配置和運(yùn)行機(jī)制形成相互制衡關(guān)系，以保障組織的有效運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)。建立現(xiàn)代學(xué)校治理結(jié)構(gòu)，就是要形成有效的學(xué)校管理體制與良好的運(yùn)行機(jī)制。管理體制方面，各中小學(xué)校要建成富有成效的決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、教職工代表大會(huì)的議事機(jī)構(gòu)；運(yùn)行機(jī)制方面，各中小學(xué)校要建立健全學(xué)校規(guī)章制度、規(guī)范學(xué)校事務(wù)活動(dòng)的運(yùn)行程序。

內(nèi)部控制監(jiān)督，是內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)組織內(nèi)部控制設(shè)計(jì)和運(yùn)行的有效性進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)活動(dòng)。教育內(nèi)部控制監(jiān)督的目的，是為了建立健全學(xué)校內(nèi)部控制制度，并能有效執(zhí)行，充分發(fā)揮內(nèi)控所起的作用。對(duì)于學(xué)校決策層，可以借助內(nèi)部控制監(jiān)督的成果，更好地履行職責(zé)，防范風(fēng)險(xiǎn)，完善中小學(xué)校內(nèi)部治理機(jī)制，促進(jìn)學(xué)校健康有序發(fā)展。教育部關(guān)于做好《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》實(shí)施工作的通知中指出：實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范，是加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的重要舉措，是完善教育行政事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代學(xué)校制度的必然要求。教育內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督，發(fā)揮內(nèi)部控制的作用，完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

一、教育內(nèi)部控制監(jiān)督與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的關(guān)系

(一)教育內(nèi)部控制監(jiān)督與學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是一致的

學(xué)校治理是通過(guò)學(xué)校職責(zé)、權(quán)限、利益的制衡，建立有效的激勵(lì)與監(jiān)督機(jī)制，保證各部門間正常與高效的運(yùn)轉(zhuǎn)，為學(xué)校發(fā)展增加價(jià)值；而教育內(nèi)部控制監(jiān)督對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制進(jìn)行檢查、監(jiān)督、評(píng)價(jià)，是為了建立健全內(nèi)部控制制度，讓內(nèi)部控制制度能有效執(zhí)行，防范風(fēng)險(xiǎn)，其目標(biāo)也是為學(xué)校增加價(jià)值。

(二)教育內(nèi)部控制監(jiān)督是學(xué)校治理的內(nèi)在需求

內(nèi)部控制與學(xué)校治理互為條件又有交叉之處。學(xué)校治理既是一個(gè)靜態(tài)的組織機(jī)制，也是一個(gè)動(dòng)態(tài)的不斷趨向完善的過(guò)程，既需要自我的不斷修正，也需要教育控制監(jiān)督的監(jiān)督、評(píng)價(jià)及建議。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)與監(jiān)督人員根據(jù)自身的知識(shí)體系及工作實(shí)踐，通過(guò)一定的監(jiān)督技術(shù)與監(jiān)督手段，能夠識(shí)別與幫助糾正治理機(jī)構(gòu)存在的風(fēng)險(xiǎn)與漏洞，改善治理結(jié)構(gòu)。

(三)教育內(nèi)部控制監(jiān)督是學(xué)校治理機(jī)構(gòu)健康有序發(fā)展的必要手段

內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)可采取多種方式向?qū)W校管理層提供真實(shí)的內(nèi)部控制信息，找出決策運(yùn)行偏差，促進(jìn)學(xué)校決策層做出科學(xué)決策，提升學(xué)校治理的功能。

二、對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督，評(píng)價(jià)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容

(一)評(píng)價(jià)學(xué)校的治理環(huán)境

治理環(huán)境是學(xué)校文化建設(shè)與內(nèi)部控制制度建設(shè)的基礎(chǔ)，直接關(guān)系到學(xué)校治理的效率。教育內(nèi)部監(jiān)督通過(guò)評(píng)價(jià)學(xué)校治理組織與結(jié)構(gòu)、評(píng)價(jià)學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理政策、評(píng)價(jià)內(nèi)部監(jiān)督部門的活動(dòng)等措施，以達(dá)到優(yōu)化學(xué)校治理環(huán)境的目的。

(二)評(píng)價(jià)學(xué)校的治理過(guò)程

治理過(guò)程是支持治理環(huán)境的具體活動(dòng)，內(nèi)部控制監(jiān)督參與學(xué)校治理的具體措施，如參與學(xué)校“三重一大”全過(guò)程、評(píng)價(jià)學(xué)校績(jī)效工資政策與相關(guān)過(guò)程、評(píng)價(jià)學(xué)校崗位設(shè)置方案和評(píng)聘過(guò)程等。

(三)評(píng)價(jià)學(xué)校的治理程序

治理程序是關(guān)系到治理過(guò)程效率的重要步驟和實(shí)踐，并以此來(lái)促進(jìn)學(xué)校不斷優(yōu)化事務(wù)處理方式與流程，提高效率與效果。

三、教育內(nèi)部控制監(jiān)督對(duì)學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的推動(dòng)作用

學(xué)校治理結(jié)構(gòu)有兩個(gè)特征：規(guī)則制衡與組織制衡。規(guī)則制衡包括制度制衡和程序制衡，即建立和完善內(nèi)部控制制度，建立科學(xué)的運(yùn)行程序?qū)崿F(xiàn)對(duì)學(xué)校各事項(xiàng)的控制和制約。組織制衡，即建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督的制衡機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)學(xué)校各事項(xiàng)的控制和制約。

(一)加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，推動(dòng)學(xué)校制度建設(shè)，規(guī)范運(yùn)行程序

結(jié)合學(xué)校實(shí)際，運(yùn)用內(nèi)部控制測(cè)試程序，尋找內(nèi)控薄弱點(diǎn)和失控點(diǎn)，在學(xué)校制度建設(shè)上關(guān)注學(xué)校章程與管理制度兩個(gè)層面。

1.審查學(xué)校章程。學(xué)校章程是學(xué)校各項(xiàng)制度的母法，就學(xué)校辦學(xué)宗旨、內(nèi)部管理體制及財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大的基本的問題做出的全面規(guī)范，是一種自律性基本文件。

學(xué)校章程是制定學(xué)校其他制度的重要依據(jù)，與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。在監(jiān)督時(shí)，一要關(guān)注是否制定了學(xué)校章程，沒有學(xué)校章程，其他各項(xiàng)制度將是零散的，不規(guī)范的；二要關(guān)注內(nèi)容是否全面，是否包括學(xué)校管理體制、財(cái)務(wù)與人事制度、章程修改程序等；三要關(guān)注制定程序的合法性，學(xué)校章程是學(xué)校全體教職員工智慧的結(jié)晶，其制定過(guò)程要咨詢各方意見，并經(jīng)教工代表大會(huì)通過(guò)；四要關(guān)注章程的修訂，章程包括學(xué)校三至五年的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)根據(jù)國(guó)家政策的調(diào)增、社會(huì)環(huán)境的變化、學(xué)校的發(fā)展及時(shí)修訂。

2.審查學(xué)校管理制度。學(xué)校常規(guī)管理是學(xué)校可持續(xù)性發(fā)展的保證，學(xué)校制定的各項(xiàng)管理制度應(yīng)致力于解決管理中需注意的問題及堅(jiān)持的原則。

對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，學(xué)校都能提供各種各樣的制度，從表象上看是完整的，有序的，但從內(nèi)容上看，可能是空洞的，缺少制定依據(jù)，或不具有可執(zhí)行性。在對(duì)各項(xiàng)制度進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，要了解制度制定的程序是否符合規(guī)定，制定的依據(jù)是否充分，與學(xué)校發(fā)展是否相適應(yīng)，是否具有可執(zhí)行性及執(zhí)行的有效性。

3.幫助學(xué)校建立科學(xué)的運(yùn)行程序來(lái)制約學(xué)校決策與事務(wù)活動(dòng)。各項(xiàng)制度是否得到有效運(yùn)行，有制度設(shè)計(jì)因素，也有其他客觀因素。

(二)加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，推動(dòng)學(xué)校形成科學(xué)民主的決策、監(jiān)督管理機(jī)制，完善學(xué)校治理結(jié)構(gòu)

1.健全校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，完善民主決策機(jī)制，健全決策程序。對(duì)涉及學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、基本建設(shè)等重大事項(xiàng)的決策實(shí)行全面監(jiān)督。一看是否實(shí)行集體決策。學(xué)校重大事項(xiàng)必須遵循集體決策原則，由領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論，學(xué)校應(yīng)記錄討論議事過(guò)程；二看是否實(shí)行民主決策。學(xué)校重大事項(xiàng)討論決議應(yīng)向教職工公布，聽取教職工意見；三看是否實(shí)行科學(xué)決策。對(duì)于專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，還應(yīng)聽取專家意見，履行必要的審批手續(xù)，監(jiān)督有關(guān)程序的執(zhí)行情況。

2.完善決策執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范辦學(xué)行為。在學(xué)校內(nèi)部形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，保證管理與決策執(zhí)行的規(guī)范、廉潔、高效。

隨著國(guó)家科教興國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，學(xué)校管理體制改革力度加大了，學(xué)校硬軟件設(shè)施建設(shè)、學(xué)生資助、教師素質(zhì)提升等多方面的投入不斷增長(zhǎng)。教育監(jiān)督機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，規(guī)范中小學(xué)校辦學(xué)行為。

一是對(duì)學(xué)校校務(wù)公開進(jìn)行監(jiān)督。校務(wù)公開是學(xué)校民主管理的重要舉措，是維護(hù)師生權(quán)益、調(diào)動(dòng)教職工參與管理的重要舉措。校務(wù)公開涉及面廣，不僅包括國(guó)家一些政策的宣傳，也包括學(xué)校重大決策、財(cái)務(wù)等方面的公示；校務(wù)公開的形式多樣，可通過(guò)會(huì)議傳達(dá)、學(xué)校公示欄和學(xué)校網(wǎng)站公示等。

二是監(jiān)督教育法規(guī)落實(shí)情況，規(guī)范學(xué)校內(nèi)部管理。杜絕學(xué)校亂收費(fèi)行為；各項(xiàng)教育教學(xué)活動(dòng)支出從公用經(jīng)費(fèi)中開支；將國(guó)家惠民政策落實(shí)到位；嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線；規(guī)范教師行為，不搞有償家教、不組織學(xué)生統(tǒng)一征訂教輔材料等。加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督，促進(jìn)學(xué)校嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，形成依法辦學(xué)、自我約束的發(fā)展機(jī)制。

三是學(xué)校要接受其他部門與學(xué)生家長(zhǎng)的監(jiān)督。學(xué)校要定期或不定期對(duì)學(xué)生家長(zhǎng)開放活動(dòng)、成立家長(zhǎng)委員會(huì)、邀請(qǐng)家長(zhǎng)參加食堂管理全過(guò)程。以內(nèi)控監(jiān)督推動(dòng)學(xué)校民主監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)。

教育內(nèi)部控制監(jiān)督能較好的促進(jìn)現(xiàn)代中小學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的健全和完善，但現(xiàn)階段教育內(nèi)部控制監(jiān)督的理論研究相對(duì)于教育部門來(lái)說(shuō)還比較滯后，單位領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)其重視程度有待提高，但隨著教育內(nèi)部控制監(jiān)督的發(fā)展，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)容將更加豐富。

[1]袁貴仁.中小學(xué)校管理評(píng)價(jià)[M].北京：人民教育出版社，2014,7.

[2]李駿修，沈國(guó)強(qiáng).教育監(jiān)督工作手冊(cè)[M].上海：社會(huì)科學(xué)院出版社，2009，2.