論如何加強財政存量資金管理

文/周艷美

一、引言

財政存量資金管理主要指那些沒有按照預算要求進行花費、依舊“趴在”賬上的資金積極利用起來，增加資金的利用效益，增強政府的社會效益。隨著經濟的迅速發展，財政支出占據市場經濟的一大板塊，政府預算的實行使得每個項目和部門都有用于日常開銷和項目支出的資金。然后由于項目開展缺乏效率，支出混亂等原因，使得部分財政資金“趴在”銀行賬戶上“睡大覺”，雖然只是部分現象，但是依然是一個龐大的數目。

2013年6月，李克強總理在國務院常委會議上首次提出了積極盤活存量資金，加強存量資金管理，提高政府資金利用效率。在《國務院辦公廳關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》(國辦發[2014]70號)中提出了加強存量資金的管理途徑。以上兩個事件足以說明財政存量資金管理的重要性和必要性，政府也將財政存量資金管理提到了工作的新高度，使得各級各部門加強了財政存量資金管理。加強財政存量資金管理，將“趴在”銀行賬戶上“睡大覺”的財政資金喚醒，化整為零，將這部分資金花在經濟發展的“刀刃”上，促進資金利用效率，提高新常態下經濟穩定發展的效益。

二、我國財政存量資金管理的現狀和原因

(一)預算編制不合理，形成大量財政資金的結余

預算編制不合理主要包括兩個方面：一是預算編制不切實際，缺少實際和理論的約束，隨意性較大；二是預算編制粗放、不細致，預算探究不夠深入，只考慮一級預算。前者主要有以下幾個方面：一是在預算編制前期對項目未進行可行性分析和風險評估，使得項目在實施過程中存在不可逾越的因素，進而造成項目的中途廢止；二是相關機構和部門在編制預算時將很多未得到批準的項目編制到預算中去，使得很多項目出現資金已經下放而項目卻未批準的現象；三是項目前期預算過多，使得大量資金限制。后者主要有以下幾個方面：一是在預算編制過程中沒有統一、有效和科學的編制標準，使得預算過程粗放不細致，例如，在預算編制時未將前一年的預算結余列示，使得在預算資金下放較多。二是很多部門在編制預算時存在多要資金的現象，謊稱預算項目，使得資金的下放和使用完全偏離。

(二)財政專項資金難以流轉，導致資金閑置

財政專項資金的流轉困難主要表現在以下兩個方面：其一是財政專項資金利用方面狹隘，使得大量的專項財政資金在一年時間內的大部分時間都是一個數字，而不是一項資產，財政人員沒有最大限度的利用該項專項資金，資金利用效率嚴重地下。例如某市的港口建設費、專項修繕費用在2014年底累計結轉金額為當年收入的一倍以上，說明這些專項資金的全年支出很少或者無支出。主要由于這些專項資金可利用的方面很少，只有在特定情況發生時才可以申請。其二是某些政府機構或者部門在申請預算時虛列了很多專項資金，而這些專項資金利用度幾乎為零，只是某些政府人員績效評價的犧牲品。

(三)支出預算安排不合理，只使得某些財政預算不合理

隨著經濟發展，某些行業迅速衰退，但是這些行業是國民根本，例如農業、教育等行業。在前段時間，國家為保障這些行業或者領域的穩定發展和成長，對關系國民根本的財政投入實行了法定增長機制，簡而言之就是對農業、教育等關系國計民生的支出每年以一定增長率加大投入。但是這些領域的投入遠遠沒有達到預算，很多都存在財政下放資金和資金支出存在嚴重差異的現象，現在增加下放資金數額，資金支出沒有同步增加，長期累積使得這部分資金數額龐大而且滯留在銀行，沒有發揮應有的社會效益。

(四)中央監管缺失，使得部分單位形成大量存量資金結余

部分中央財政資金是直接由中央管理，但是它是通過地方政府層層下達的，中央政府對于這部分資金的管理“鞭長莫及”，而地方政府以不是自己職責的理由沒有加以監管，使得這部分財政資金存在管理真空，那么這些財政資金的使用情況很難實質的反映到中央財政資金管理部門，因此造成了某些單位的財政資金存在大量結余的情況下中央政府依舊撥發財政資金的情況。例如：在2014年某市盤查存量資金時發現中央撥付的專項資金中，在20個項目中產生了2.5億的資金結余。

(五)政府出借資金形成壞賬，造成資金沉淀

某些地方政府為扶持對國民經濟有促進作用的企業，借出了大量財政資金。但是隨著時間過去，有的企業已經宣告破產，有的企業也難以全額歸還，這部分外借的資金難以全額收回，因此形成了資金的沉淀。

三、關于加強存量財政存量資金管理的幾點建議

(一)進一步加強預算編制管理

在預算編制前期，應當綜合考慮該項目的科學性和合理性，充分對項目進行可行性分析，積極及時的否決不可行項目。在預算編制時首先熟悉整個項目流程，對每一個細節都加以考慮，標注出預算的重點和難點；然后編制預算，深入分析資金使用的時點和使用的數量，加強預算編制的監督，在源頭上遏制大量財政資金滯留現象的產生。積極運用滾動預算和零基預算方式，對財政資金的發放嚴格按照預算執行，結合新的《預算法》編制。

(二)進一步推行國庫集中制度，提高財政資金利用效率

國庫資金管理是加強存量資金管理的關鍵之一。利用科學有效的方式進行國庫管理，建立國庫最優余額制度，利用現金管理中的隨機模型進行國庫資金管理。當國庫資金超過最大限度時，積極有效下撥財政資金，當國庫資金過少時清理下放的財政資金，使得國庫資金隨時保持在一個穩定的水平內。建立國庫集中制度，盡量避免專項資金由地方資金撥付，強制推行統一由中央撥付財政資金，建立中央集權的財政資金監管制度，使財政資金的使用情況透明化，中央可以由其財政資金的使用情況適當調整專項資金的數額。

(三)加快財政資金清理速度，整合和完善財政資金管理制度

財政資金清理是建立完善的資金管理制度的前提條件，而建立完善的財政資金管理制度是加強存量資金管理的方式之一。目前，財政資金存在很多問題，例如：基層組織的部分財政往來款掛帳現象極為普遍。在“暫存款”中，掛賬現象最為普遍，這個科目資金很多，已經成為基層組織建立“小金庫”的重要手段之一，清理財政往來款掛賬賬戶是加快財政資金清理速度。對于已經墊支和借出的資金進行清算，確認無法收回的資金，加快收回財政資金的步伐；加強和完善財政資金的墊支和借出的審批和監管制度，避免壞賬產生和減少壞賬數額。

(四)建立存量資金的定期清理制度

資金由中央集中管理，對財政資金的使用情況由地方政府進行審計和監督是加強財政存量資金管理的模式。目前，該種模式未完全建立，財政資金的結余現象仍然存在。那么對存量資金進行定期清理不僅可以將存量資金盤活，還可以加快存量資金的周轉速度，從而加強存量資金的利用效率。

四、結束語

目前，貨幣市場是穩健的，而財政存量資金是貨幣市場的重要組成部分之一。充分利用財政存量資金，可以推動經濟建設和發展；而加強存量資金管理也是新常態下科學合理的財政改革方式；加強存量資金管理更是宏觀經濟調控重要手段；最重要的是加強存量資金管理可以更好的發揮財政作用，穩定民生。

[1]張天舒.關于盤活地方財政結轉結余資金的思考[J].經濟論壇,2015(06).

[2]孫平平.以制度改革創新盤活財政存量資金[J].財政金融,2014(03).