基于顯性成本視角的政府采購成本控制探討*

九江學(xué)院會計學(xué)院 占慧蓮

隨著我國政府采購規(guī)模的不斷擴(kuò)大，如何控制政府采購成本，實現(xiàn)政府采購價格、質(zhì)量、效率的綜合平衡是目前亟需解決的問題。政府依法采購貨物、工程和服務(wù)發(fā)生的成本不僅包括直接用于采購支出的顯性成本，還包括用于政府采購管理支出的隱性成本。政府采購顯性成本在此定義為，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織發(fā)生政府采購行為時所支付的采購金額總額，是政府采購成本的主要組成部分。隱性成本就是建立交易關(guān)系所需的成本，是基于政府采購交易關(guān)系的建立及維護(hù)所花費的成本。要控制政府采購成本，首要任務(wù)是正確計算、控制直接用于采購支出的顯性成本。采購制度的建設(shè)落實、功能政策的貫徹實施、采購過程的合理規(guī)范、采購項目的績效評價都會影響政府采購成本。

在國務(wù)院頒布實施的政府采購法規(guī)制度指導(dǎo)下，各級政府也適時制定了適應(yīng)本級政府預(yù)算的《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》和《工程項目組成及計算規(guī)則》等配套規(guī)章制度，為政府采購工作提供了政策指導(dǎo)。但是，由于我國政府采購制度起步晚，相關(guān)政策制度尚不完善，增加了采購預(yù)算編制、采購過程監(jiān)管、采購績效評價的難度，進(jìn)而影響了政府采購成本。主要的影響因素包括：

第一，采購制度不完善，降低了項目預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。（1）《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》缺乏基本配置標(biāo)準(zhǔn)及限額規(guī)定。集中采購目錄一般只有貨物名稱及集中采購和公開招標(biāo)門檻規(guī)定，沒有價格限定標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算單位編制政府采購項目預(yù)算時，目錄外的無以參考，目錄內(nèi)的沒有基本配置規(guī)定也沒有相應(yīng)的預(yù)算限制，采購項目預(yù)算編制是否合理無法驗證，財政資金是否得到有效利用也無法保證。政府采購部門，對招投標(biāo)業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理，沒有有效的依據(jù)，政府采購成本無法得到控制。（2）《環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單》和《節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單》中的產(chǎn)品沒有列明采購參考價格。為節(jié)約能源，保護(hù)環(huán)境，政府采購應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采購環(huán)保清單和節(jié)能清單中的產(chǎn)品。由于市場信息的不對稱，節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的計算參數(shù)和市場價格一般不易獲得。編制節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品采購預(yù)算時，沒有采購參考價格，預(yù)算金額很難確定。即使通過詢價，供應(yīng)商提供的節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的價格是否合理也無法判斷，采購成本不能有效控制。（3）缺乏服務(wù)類項目的采購指導(dǎo)法規(guī)。服務(wù)類采購的特點是品目繁多、不少項目沒有行業(yè)規(guī)范限制采購人的需求偏好。由于缺乏服務(wù)類項目采購指導(dǎo)規(guī)章，預(yù)算單位編制服務(wù)類采購項目預(yù)算時，項目費用組成、預(yù)算金額很難合理確定。因此，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，確保服務(wù)成本價格、質(zhì)量、效益的綜合平衡，規(guī)范服務(wù)項目的種類、費用組成及計算規(guī)則,是首要任務(wù)。

第二，制度性尋租行為，增加了成本控制難度。（1）采購招標(biāo)不規(guī)范，提供了尋租空間，增加了監(jiān)管工作量。《政府采購法》規(guī)定，采購未納入集中采購目錄的產(chǎn)品，可以采用“分散采購”方式自行采購，也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)在委托范圍內(nèi)代理采購。自行采購，招標(biāo)公告制作不合理，銷售標(biāo)書有效時間過短，投標(biāo)時間和開標(biāo)時間間隔過長，公示時間不符合要求等現(xiàn)象時有發(fā)生。如何規(guī)范自行采購行為，縮小尋租可操作空間，是控制投標(biāo)價的重點。（2）《工程項目組成及計算規(guī)則》中設(shè)置前置條件的規(guī)定，增加了尋租空間，提高了監(jiān)管要求。《工程項目組成及計算規(guī)則》規(guī)定，工程臨時設(shè)施費、企業(yè)管理費、利潤一般是以工料機(jī)費為基礎(chǔ)按一定比例計取，工程類別不同有關(guān)費用計取費率就不同。有的省市相應(yīng)法規(guī)還規(guī)定，如果提前優(yōu)質(zhì)地完成工程項目的建設(shè)，可以按比例獲取相應(yīng)的獎勵。如何保證招標(biāo)書公告的計劃工期合理、如何公正評價施工單位工程質(zhì)量是遏制尋租行為，控制工程成本的難點。

第三，績效評價指標(biāo)不合理，影響了政府采購成本效益。（1）目前的管理質(zhì)量指標(biāo)，沒能有效督促招標(biāo)過程的規(guī)范。招標(biāo)文件制作不合格，會增加利益輸送行為。但是只公布招標(biāo)公告，不公布招標(biāo)結(jié)果，同樣會為利益的輸送創(chuàng)造條件。要遏制尋租行為，控制政府采購成本，除了正確評價投訴發(fā)生率和采購文件的合格率，還必須檢查公開的采購信息的完整性、時效性，并加強(qiáng)考核。（2）現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，不能對采購成本的控制起到促進(jìn)作用。目前，我國政府采購經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)，主要包括采購資金的節(jié)約率和采購預(yù)算完成率，如果預(yù)算編制不合理，以預(yù)算金額計算出來的采購資金節(jié)約率和采購預(yù)算完成率，沒有任何實質(zhì)意義，不能反映政府采購項目的經(jīng)濟(jì)效益高低，也不能促使政府采購部門做出有效的成本控制措施。（3）客戶滿意度和合同履約率，不能真實反映政府采購支出的效益。無論是客戶滿意度，還是合同履約率，均需要采購人參加。當(dāng)采購方和中標(biāo)商存在利益輸送關(guān)系時，客戶滿意度和合同履約率并不能反映政府采購合同是否和招標(biāo)公告要求一致，也不能反映履約質(zhì)量是否和政府采購合同條款一致，無法有效保證政府采購的成本效益。

針對上述問題，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下三方面入手完善政府采購成本控制：

首先，健全完善采購制度，保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。（1）完善現(xiàn)有的各種規(guī)章制度，提供貨物類采購項目基本配置標(biāo)準(zhǔn)及限額規(guī)定。科學(xué)合理編制政府采購預(yù)算依賴于政府部門采購貨物的配置標(biāo)準(zhǔn)。如果政府“集中采購目錄”、“環(huán)保產(chǎn)品清單”、“節(jié)能產(chǎn)品清單”等指導(dǎo)性條例中的產(chǎn)品，列明了相應(yīng)的技術(shù)參數(shù)、市場參考價格，并標(biāo)注了政府采購?fù)扑]配置標(biāo)準(zhǔn)和價格限定標(biāo)準(zhǔn)，就能減少預(yù)算編制的隨意性，避免政府采購配置、價格超標(biāo)，實現(xiàn)從預(yù)算上節(jié)約財政資金的目標(biāo)。也能避免借產(chǎn)品性能的提高或政策功能的實現(xiàn)，隨意提高產(chǎn)品價格，從根本上解決政府采購節(jié)約資金與節(jié)能環(huán)保、支持自主創(chuàng)新等目標(biāo)的沖突問題。（2）建設(shè)服務(wù)類項目的采購指導(dǎo)法規(guī)，明確服務(wù)類采購項目費用組成和計算規(guī)則。服務(wù)類項目涉及面廣，種類繁多。服務(wù)期與工程類項目類似，要以周、月甚至年計算。與工程類項目不同的是，服務(wù)期間材料消耗金額一般不會過大，服務(wù)人員數(shù)量容易確定，受益對象面廣。所以，可以參照工程類項目費用的組成，確定服務(wù)類項目的費用組成元素，再依據(jù)服務(wù)類項目的特點，確定有關(guān)項目的計算基數(shù)和計提比例，制定《服務(wù)費用組成和計算規(guī)則》等規(guī)章制度，為服務(wù)類項目采購預(yù)算的編制提供依據(jù)。

其次，加強(qiáng)采購過程的管控，遏制制度性尋租行為。（1）強(qiáng)化政府采購信息的公開，規(guī)范政府采購招標(biāo)工作。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺，加大信息公開力度，發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用，是促進(jìn)政府采購工作規(guī)范的有效措施。要規(guī)范政府采購招標(biāo)工作，不僅需要及時、完整地公開合格的政府采購預(yù)算、招標(biāo)文件、政府采購合同、采購政策執(zhí)行結(jié)果，還需要保證公示時間的有效性。如果招標(biāo)文件公示時間達(dá)到了制度規(guī)定的天數(shù)，但銷售標(biāo)書的時間或可以用來制作投標(biāo)書的時間過短，將會影響很大一批供應(yīng)商的響應(yīng)，并極大地影響公開招標(biāo)節(jié)約財政資金的效果。將政府采購活動相關(guān)信息保質(zhì)保量地置于社會監(jiān)督之下，可以有效遏制尋租行為，控制政府采購成本。（2）加強(qiáng)政府采購行為事中、事后的監(jiān)測，確保政府采購成本效益。要保證政府采購的成本效益，必須建立健全對政府采購事前、事中、事后的全流程監(jiān)管體系。對招標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督，可選取最有利的投標(biāo)價。對采購過程和采購質(zhì)量進(jìn)行檢查和評估，可以使政府采購支出發(fā)揮最大的效益。如對供應(yīng)商提供的貨物必須進(jìn)行技術(shù)參數(shù)等指標(biāo)符合性及其運行性能等方面的檢測、對服務(wù)類項目需要不定期進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量和需求響應(yīng)及時性等檢查和評價、對工程類項目需要開展工程用材質(zhì)量，施工過程、工程級別等方面的監(jiān)督和評估。為提高政府采購行為監(jiān)測的有效性，參與監(jiān)測的單位不僅包括采購單位及主管部門，還應(yīng)該包括行業(yè)和政府采購管理部門。

最后，改革績效評價指標(biāo)，提高政府采購成本效益。（1）改革經(jīng)濟(jì)效益評價指標(biāo)，減少預(yù)算編制的順意性。目前與預(yù)算金額有關(guān)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，主要有政府采購節(jié)約率和預(yù)算完成率。如果市場物價波動較大，或預(yù)算金額過高，采購節(jié)約率并不能真實反映政府采購的經(jīng)濟(jì)效益。以現(xiàn)行方法計算的預(yù)算完成率對政府工作績效進(jìn)行考核，還會促進(jìn)預(yù)算部門年底突擊花錢的行為，進(jìn)而導(dǎo)致政府采購成本效益的降低。建議，第一，補(bǔ)充預(yù)算編制準(zhǔn)確率指標(biāo)。預(yù)算編制準(zhǔn)確率指標(biāo)=政府采購?fù)稑?biāo)平均金額÷政府采購預(yù)算金額×100%。第二，對現(xiàn)有指標(biāo)做如下改革。采購節(jié)約率=(政府采購?fù)稑?biāo)平均金額-實際政府采購金額)÷政府采購?fù)稑?biāo)平均金額×100%；預(yù)算完成率=實際完成的政府采購項目數(shù)÷政府預(yù)算計劃采購的項目數(shù)×100%。（2）完善信息公開評價指標(biāo)，促進(jìn)招標(biāo)工作的規(guī)范化。要保證政府采購信息保質(zhì)保量的公開，促進(jìn)招標(biāo)工作的規(guī)范化，正確評估政府采購管理質(zhì)量，不僅要對投訴發(fā)生率和公開信息合格率進(jìn)行評估，還必須對公開文件的完整性和公開信息的時效性或有效性進(jìn)行分析考核。比如，政府采購信息公開程度（%）=已公開采購信息項目權(quán)重÷應(yīng)公開采購信息項目權(quán)重×100%；政府采購公開信息有效程度（%）=已公開采購信息有效天數(shù)÷應(yīng)公開采購信息天數(shù)×100%。（3）設(shè)置采購文件一致性評價指標(biāo)，提高政府采購履約質(zhì)量。當(dāng)采購方和中標(biāo)商、承建商、監(jiān)理師之間存在利益關(guān)系時，客戶滿意度和合同履約率的評價，并不能正確反映政府采購績效水平，更不能有效遏制采購過程中的利益輸送行為。要切實保證政府采購成本效益，必須增加采購文件一致性評價指標(biāo)。考核政府采購合同和招標(biāo)公告是否一致、采購過程中檢查報告和采購結(jié)束后的驗收報告與政府采購合同具體條款是否一致。同時，為保證檢查報告和驗收報告的公正性，還必須在一致性評價指標(biāo)中增加對檢查小組和驗收小組人員組成合理性的評價權(quán)重。

隨著政府采購制度的逐步完善、尋租空間會越來越小，政府采購成本的控制重心會從對招標(biāo)管理行為的控制逐步轉(zhuǎn)移到對政府采購成本節(jié)點的控制，以實現(xiàn)現(xiàn)代政府績效管理的目標(biāo)。本文基于政府采購支出的顯性成本控制視角研究了政府采購成本措施。只有將顯性成本的管控貫穿于政府采購全過程，才能為采購前把握招標(biāo)價格、采購中明確成本控制目標(biāo)、采購后科學(xué)評估業(yè)績提供易于操作的指標(biāo)。而且，通過績效評估結(jié)果的反饋和獎懲，能夠進(jìn)一步促進(jìn)政府采購工作的規(guī)范和政府采購效益的提高，從而達(dá)到提升政府采購工作質(zhì)量、增加政府集中采購的公信力和執(zhí)行力的目的。需要注意的是，要保證政府績效評估工作的有效，促進(jìn)價格、質(zhì)量和效率綜合效益的提高，構(gòu)建科學(xué)的政府采購績效評估指標(biāo)體系，是必須完成的首要任務(wù)。