國際比較視角下我國生態補償機制財稅政策探究*

九江學院 任高飛 陳瑤瑤

一、國外生態補償稅收制度實踐

（一）美國的生態補償稅收實踐 美國是世界上能源消耗最大的國家，在經濟發展的過程中也經歷了“先污染，后治理”的彎路。不過，隨著公眾生態環境保護意識的不斷增強，美國逐步建立了比較完整的生態補償稅收體系。在綠色環保方面的稅包括：消費稅、廢棄物處理稅、礦業稅和汽油稅等。在消費稅中主要是對含有破壞臭氧層化學物質的商品征稅，這樣有助于減少氟里昂的排放；對廢棄物處理征稅主要是針對固體廢棄物，它有助于減少家庭產生廢物的數量，從而減少對環境的破壞；對石油等自然資源征收開采稅，緩解了對自然資源的過度開采，從而提高了資源的利用效率。同時，在1977年，美國頒布了第一部全國性礦區生態系統修復法規，即“露天礦礦區土地管理及復墾條例”，根據“誰破壞，誰治理”的原則，由破壞礦山的礦主對其進行修復；汽油稅和環境保護雖然沒有直接聯系，但通過征稅促使汽油消費的減少，可以改善空氣質量。

（二）丹麥的生態補償財稅體系 在西方國家，丹麥在生態環境保護方面處于領先地位。自1996年開始丹麥在工業和貿易領域建立了生態補償稅收體系，主要包括能源稅、二氧化碳稅和二氧化硫稅。政府將這些綠色稅收所得直接返回到貿易和工業領域，補貼企業能效投入，促進企業減少污染物排放。針對企業能源耗用情況實行差別化稅率，以控制能源密集型產品比重。與此同時，采取漸進的方式提高企業稅收比重，給企業一定的能效改進時間，通過改變燃料結構，不斷促進節能減排。通過建立以能源稅為主，其它財稅收制度相互協調的綠色稅收體系，如今丹麥的環境稅已經達到稅收收入總額的10%，在節能減排的同時，也提高了企業競爭力，為經濟可持續發展奠定了基礎。

（三）荷蘭的綠色生態稅收制度 荷蘭是實行綠色稅收體系較早的國家，早在1960年就將綠色稅收引入稅制。荷蘭在生態環境保護方面開征的稅有：燃料稅、垃圾稅、水稅、噪音稅等，其中燃料稅已經成為荷蘭最主要的綠色稅，稅率依據每一年環境部確定的與保護環境有關資金的金額來確定核定，通過對汽油、柴油、天然氣等這些主要燃料征稅，形成了保護環境的專項資金。水稅包括兩個方面，一方面針對水資源污染行為征稅，另一方針對水資源的開采和使用征稅。水污染稅根據污水排放的耗氧量和重金屬的量來征收，地下水稅根據水的開采量和使用量征收，這一稅種從減少污染和有效使用兩個方面保護了水資源。這些稅收政策體現了保護環境的價格激勵，將環境稅指數和通脹指數聯系起來并加以指數化，在一定程度上避免了這些稅收導致錯誤的價格信號，提高了資源配置效率。

二、我國生態補償機制存在的問題

（一）稅收的生態補償調節功能弱 迄今為止，我國尚未出臺一種真正意義的生態稅，現存的資源稅是出于調節收入級差而設的，其保護環境的效果甚微。首先，現有稅種對生態環境保護的調節功能較弱，如資源稅，其征收目標更多的是體現資源有償開采，且該稅主要是從量征收，不能與市場價格掛鉤，對一些戰略資源如稀土課稅標準太低，征稅范圍較窄，弱化了稅收調節資源配置的功能，不利于保護生態環境。其次，具有生態保護性質的稅種較少，目前涉及到環保條款的稅法僅有資源稅、消費稅、企業所得稅等稅種，增值稅這一主體稅種僅有部分優惠條款針對綜合利用“三廢”資源，而對于消費量較大且會危害環境的產品如塑料袋等沒有涉及。

（二）生態補償相關法律不健全 目前，我國主要依據有關行業法律法規中的相關條款開展生態補償試點，并沒有一部完整的以生態補償為目的法律，而且涉及生態補償的法律規定過于原則，缺乏具體實施的條例或者細則。以《森林法》為例，其只規定：“國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護和特種用途的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理，森林生態效益補償基金必須專款轉專用，不得挪作他用”，卻沒有給出補償資金的來源渠道、籌集方式，補償主體和標準以及生態補償所涉及的當事人的權利義務也沒有明確界定，而且生態補償范圍僅限于劃入生態效益林的森林，對未劃入生態效益林的森林是否應得到補償沒有規定。生態補償相關法律及措施的缺失，影響了我國生態補償實踐的法制化進程。

（三）生態補償方式單一 我國當前的生態補償方式主要是以縱向轉移支付為主的財政補償，補助資金主要來源于中央政府，補償方式和資金來源比較單一，利益相關者之間的責權不明確，單純依靠政府而沒有充分發揮市場機制的作用，“誰受益誰補償，誰污染誰付費”的原則不能得以貫徹，影響了生態補償的覆蓋面和執行效果。

（四）跨區域生態補償機制不完善 生態環境作為公共產品具有明顯的跨地域性，在生態補償實踐中，由于不同區域的生態服務隸屬不同的行政管理區，利益格局導致實施跨地域的生態補償是一個復雜的系統工程。就目前我國流域生態補償機制來看，一是區域生態管理機構存在著職能分割和交叉的問題，必然會引起相互之間缺乏協作，在管理工作上容易引起爭議。二是跨區域補償機制的轉移支付制度不健全，現在大部分轉移支付都屬于縱向的轉移支付，支付一般沒有特定的專項支出，未形成制度化，補償的范圍有限，只注重公平原則卻忽視效率原則。橫向的財政轉移支付較少，省際、區際之間的橫向轉移支付缺失。

（五）生態補償指標考核體系缺失 生態補償評價指標體系主要包括生態補償的范圍、依據、標準、支付模式等。但是，目前的核算體系存在嚴重缺陷，主要表現為：補償的范圍和主體模糊，不能反映經濟活動對自然生態環境的侵害及補償成本；自然資源及開發可替代資源的成本沒有計量；因生態環境破壞導致的損失，如因人為因素導致某些物種的滅絕如何進行賠付，賠付的標準和理論依據等尚無明確規定，這些指標考核體系的缺失致使一些補償問題難以有效處理。

三、我國生態補償機制財稅政策完善建議

（一）完善生態稅收制度 一是擴大課稅范圍，在現行資源稅范圍的基礎上，將草原、森林、水資源等亟需保護的生態資源納入征收范圍；另外，將現行的如礦業權使用費等各種形式的資源費實行費改稅。二是調整稅率形式和結構。為了反映資源的市場價格變化，資源稅的稅率應采用具有一定幅度的比例稅率，對實行循環生產模式的企業應采取較低幅度的稅率，對不可再生的稀缺資源實行較高幅度稅率，通過稅負差異鼓勵集約高效的開發，提高資源的利用率。三是完善稅收優惠政策，對于增值稅、所得稅、消費稅等主體稅應增強對從事環保項目的企業優惠。四是盡快開征生態環境保護稅，改變目前我國的稅制結構，在堅持稅收中性的原則基礎上，不斷提高生態稅在稅收總量中所占的比重。執行過程中要注重行為激勵功能，引導微觀行為主體在做選擇時充分考慮生態環境因素。

（二）健全生態補償法律體系 健全的生態補償法律體系是建立生態補償機制的重要前提和制度保障。按照國家規劃的戰略部署，制定綜合性的生態補償法律法規，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制，健全生態環境保護責任追究制度和環境損害賠償制度，尤其需要對生態補償的補償主體、補償標準、資金渠道以及監督評估等做出全面科學的界定。與此同時，應適時推行綠色GDP核算體系，將經濟發展對環境的影響納入國民生產總值的核算體系，這樣才能從根本上解決目前各地區一味追求高經濟增長率而盲目、最大限度使用環境的問題。在一個法制國家，法律制度是一個不可或缺的硬約束力，有了健全的生態補償法律制度，各職能部門在出臺具體的生態補償實施措施時才能夠形成一套分工明確又相互銜接的規章制度體系，做到有法可依。

（三）政府購買與市場機制相結合 根據生態補償的理論基礎，生態環境是一個產權難以明確的公共產品，屬于市場失靈的領域。政府是生態補償機制中的主導力量，但也不能忽視市場的存在。兩種方式在各自不同的空間和領域中發揮不同的作用，政府機制不排斥市場機制，同樣市場機制又需要政府的引導。美國的耕地保護性儲備計劃的成功實踐證明了這一點。因此，生態補償機制的健全需要政府機制和市場機制協同作用。

（四）拓寬生態補償資金來源 生態補償機制是一個復雜的系統工程，僅靠政府的轉移支付難以有效應對環境保護問題。因此開拓多層次生態補償資金渠道尤為重要，只有多主體、多形式、多元化的公共支付體系才可以解決政府應對環境問題的不足。一是建立“環境財政”。一方面生態稅和環境稅的開征能夠為生態補償和生態環保提供持續穩定的財政資金支持；另一方面對利于生態環境保護的行為給予稅收減免、優惠等。二是充分利用資本市場的融資手段。利用市場的閑置資金解決環境資金的缺口。例如可以發行政府擔保的特種環保債券或者在股票市場上創立綠色環保板塊等渠道籌集環保資金。三是政府推行優惠政策吸引民間投資到環保產業。四是建立與生態補償相協調的生態保險體系。針對生態風險引入生態保險，可以降低參保方的風險，在保護參保人雙方利益的同時，給予環境污染受害者一定賠償。

（五）建立跨區域的合作機制 基于生態效益的公共性和跨地域性，首先要建立具有獨立性的跨區域管理機構，合理的界定產權，避免職能的分割和重疊管理。其次，建立生態補償橫向轉移支付制度。對于具有顯著效益外溢性的生態環境這種公共物品，由于其收益范圍也是跨行政區間的，根據成本效益對等原則，應使區域間效益的外部性內在化，縮小地方政府財政收入能力的差別，中央應當推行橫向轉移支付的制度，堅持專款專用原則，將橫向轉移支付的生態補償資金用于生態的恢復和補償，進行高效的資金配置。

［1］陳學斌：《我國生態補償機制進展與建議》，《宏觀經濟管理》2010年第9期。