統籌城鄉教育面臨的主要問題及對策分析

汪小將

（洛陽師范學院生命科學學院，河南 洛陽 471022）

長期以來，我國實行的是城鄉有別的二元社會結構體制，由此衍生出的二元教育體制導致了我國城鄉教育發展嚴重不平衡，成為構建和諧社會最不協調的要素之一。發展農村教育事業，統籌城鄉教育發展，是構建和諧社會的重要組成部分，也是實現教育公平的有效途徑。

1 統籌城鄉教育面臨的主要問題

1.1 農村教育經費投入不足，城鄉教育投入差距巨大

我國教育投資以政府為主，在投資體制上，重城市、輕農村，農村教育經費嚴重不足。以2004年為例，全國農村文化教育投資為30.11億元，僅占全國文化教育事業費的26.5%，與城市相比低47個百分點[1]。使原本更需要扶持的農村教育經費嚴重不足，農村教育事業發展困難重重。

1.2 農村教育設施基礎薄弱，城鄉差距懸殊

長期以來，在“精英教育”理念的指導下，政府對城市尤其是重點學校、示范性學校“精耕細作”，而對廣大農村學校則采取放任自流的“放養”政策。城市學?；A設施建設相當完備，很多學校已進入信息化教育時代。而農村學校由于教育經費投入的不足，導致基礎設施建設不完善，特別是一些地處偏遠、經濟落后的農村學校甚至缺乏基本的辦學條件，教育信息化更如空中樓閣。

1.3 農村教育形式結構單一，城鄉發展水平不一

目前我國農村教育主要由國家和農村集體出資共同興辦，屬公辦學校。私立學校在廣大農村仍屬新鮮事物。農村教育主要以公辦中小學基礎教育為主，而各種夜校、函授學校、廣播電視學校、職業技術培訓學校以及各種社區教育機構則剛剛起步，且發展緩慢。相對而言，城市在教育形式結構上要比農村豐富的多，可以滿足不同人群的各種不同教育需求。

1.4 教育內容和教育手段城鄉差距巨大

在教學手段上城市學校由于各種設施相對比較完善，在教學過程中可以運用多媒體、網絡等現代化信息技術手段來進行日常教學工作。而廣大農村則大部分仍使用傳統的課堂講授來完成知識的傳授和技能的培訓，其教育教學效果自然不能與應用現代信息技術的城市教育相提并論。

在教育內容上，城市學校各種設備及相關人才配置相當完善。各種有利于學生身心全面發展的課程體系能夠順利開展。而廣大農村學校，由于各種條件限制，學生的學習內容相對比較單一，大多停留在升學考試相關科目上。不利培養學生個性品質和提高其綜合素質，影響學生將來發展前景。

1.5 農村教師缺乏，城鄉師資力量差距懸殊

當前我國農村教育體系中教師需求量巨大，而實際教師數量卻嚴重不足，很多地方連正常的比例都難以維持，一些落后的邊遠農村通常是一個老師教所有不同年級的學生、教學生的所有課程，形成所謂的“全日制、全方位”教學。從師資質量上來看，城市教師在學歷結構、職稱結構、學科結構和年齡結構比農村教師更加合理，優質教師比例遠高于農村學校[2]。

另外，在人才流動方面，城市學校在教育教學環境、福利待遇、教師進修諸方面均比農村學校優越，導致農村學校留不住好教師，優秀骨干教師流失嚴重。

1.6 考試招生制度城鄉有別，農村學生處于不利地位

目前我國中小學教育實行的仍主要是按生源地和居民身份劃分，要求學生不得自主擇校，這與教育機會公平的理念相悖。近年來頗受關注的農民工子女教育問題其根源即在于此。重點學校及示范性學校制度導致教育條件和質量的懸殊及“擇校熱”的存在，蘊藏著城鄉教育在招生考試制度上的不公平。

我國高等教育目前主要采用的是全國統一的考試招生制度，高校招生的以分數為統一標準，表面看來公平，而實際上，在招生指標的劃分上，仍偏向城市，且地域不平等現象嚴重。農村學生處在十分不利的地位。農村學生進入高層次院校、前景發展良好的學科專業的比例遠低于城市學生，城鄉學生接受高等教育機會不平等[3-4]。

1.7 教育結果城鄉分化，影響農村社會及教育事業發展

城鄉教育發展水平和質量不同，直接影響著城鄉教育結果，農村人口的受教育程度和專業技能培訓方面均比城市低。研究表明我國城鄉間受教育程度的差異對城鄉居民收入差距擴大及城鄉社會發展有顯著影響，并且隨著市場化改革的深入，其作用越來越重要[5]。城鄉教育的不公平可通過代際傳遞和文化的再生產，來進一步強化不合理的城鄉二元結構，對今后城鄉教育發展持續地產生影響[6]。

2 制約農村教育發展，影響城鄉教育均衡發展的原因

2.1 城鄉二元政治經濟文化制度是造成城鄉教育差距的根本原因

新中國建立后，我們確立了優先實現城市工業化的戰略發展方向，從而形成了“農業哺育工業、農村支援城市”的發展模式。這種發展模式在工業化初期，曾極大的推進了我國的工業化和現代化進程。然而它卻是以犧牲我們的農業和農村發展為代價的，經過長期的歷史積累，造成我國城鄉發展兩極分化，直接影響著我國城鄉教育的發展。

2.2 政府教育投入不足，教育投入失衡是造成城鄉教育差距的重要原因

教育投入是保證教育發展的根本前提。2010年我國財政性教育投資預算占GDP的4%，同期世界平均水平為4.8%，發達國家如美國則高達6.0%，在世界各國中屬較低的水平。而實際投資比這更低，2009年僅為3.41%，政府教育經費投入不足，制約我國教育事業的發展。

長期以來，我國教育行政部門并沒樹立起城鄉均衡發展的教育理念，在教育資源配置時，重城市、輕農村，重高等教育、輕義務教育、職業教育和社區教育。中央預算內教育經費絕大多數投向的城市、投向了高等教育領域。

2.3 區別對待的城鄉教育公共政策造成城鄉教育差距的政策成因

我國長期實行的“中央領導、城鄉分離、分級辦學、分級管理”的二元教育公共政策，其核心內容是城鄉教育分離，城市教育優先于農村教育，其實質是城鄉學生受教育權利的不平等。教育屬公共產品，其經費投入本應有政府統籌安排，而二元教育公共政策的存在，使中央和地方政府推卸了部分投資責任，形成了實質上的“農村教育農民辦”的辦學模式。由于中央教育經費投入缺口巨大，以地方為主的財政投入根本無法滿足現代教育發展的需要，特別是經濟相對落后的農村地區，在經費投入偏向城市的大背景下，教育經費更是難以得到有效保障。

在二元教育體制下，政府對農村和城市分別制定了不同的辦學標準，農村學校在辦學條件和教育質量上被人為認為是可以低入城市的。不公平的城鄉教育公共政策進一步拉大了城鄉教育之間的差距。

2.4 “重點學校、示范性學校”建設是城鄉教育差距的外部促進因素

我國于20世紀八九十年代先后掀起了“重點學?！焙汀笆痉缎詫W?！苯ㄔO熱潮，其宗旨是在我國教育資源總體短缺的情況下，盡可能培養出更多一些的優秀人才。然而這類政策使原本就不均衡的教育資源更加向城市、向辦學條件好的學校傾斜，促使城鄉教育兩極分化更趨嚴重。

2.5 不合理的人才交流機制是城鄉教育差距的人力資源促進因素

在二元體制推動下，我國城鄉出現了不合理的師資人才流動。農村教師隊伍缺編嚴重，很多農村優秀教師流向城市。相反，城里的教師幾乎沒有往農村去的。而農村自己培養的師范生，一旦出去了就不想再回到農村，農村成為城市教育的“耕作者”，城市變成了農村教育的“收獲者”。

2.6 政府短視的社會發展理念和城鄉居民教育觀念的差異是造成城鄉教育差距的思想觀念原因

當前我國正在著力推行科學發展觀，創造和諧社會。其宗旨在于促進社會政治、經濟和文化的均衡及可持續發展。然而很多地方政府由于認識不夠，在衡量社會發展上仍簡單的以GDP增長為一切行動指南，缺少社會發展均衡理念。導致教育的發展人為落后于經濟的發展。

城鄉居民由于其所處社會地位、經濟收入及受教育程度不同，其世界觀、人生觀、價值觀及對教育的認識有明顯差異。城鎮居民大多認識到教育能夠改變個人的命運及社會地位，而農民對教育的社會作用認識不足，是造成城鄉教育差距的一個重要思想原因。

3 統籌城鄉教育均衡發展對策分析

統籌城鄉教育，實現城鄉教育均衡發展，需要從社會政治、經濟、文化等各個層面著手。

3.1 加快城鄉一體化發展進程、逐步消除不合理的城鄉二元社會體制

城鄉二元結構社會體制是當前制約我國社會快速和可持續發展的重要因素。必須以科學發展觀為指導，確立城鄉統籌、協調發展的政策理念，加快城鄉一體化進程，消除城鄉二元結構。從社會經濟結構基礎上為城鄉教育協調發展鋪平道路。具體措施包括：轉變社會發展觀念，重視農村發展，努力提高農村發展水平和農民收入；走“城鄉互通，以城帶鄉，最終實現城鄉協調”的發展路線；取消城鄉戶籍制度、城市優惠政策，合理配置城鄉教育資源，促進城鄉教育協調發展。

3.2 建立科學的公共財政管理制度、合理配置教育資源，促進城鄉教育協調發展

首先要努力提高國家財政在公共教育事業上的投入比例，重點要加強對農村教育事業的投資力度。國家統籌安排財政預算時，要堅持“保護弱勢、農村優先、落后優先，從貧困地區開始”的總體原則。

其次要完善公共財政管理監督體制，切實提高公共財政的利用效率。在公共財政的使用過程中，由于目前相應的監管體制不完善，導致出現許多問題，突出表現為落實不倒位和利用效率低下。

再次要加快改革現有教育投入機制，鼓勵社會資本投資農村教育事業，改善農村教育事業發展環境，促進城鄉教育協調發展。

3.3 改革現行教育制度、促進城鄉教育共同發展

首先，要完善教育規章制度，徹底取消重點、示范學校建設，杜絕教育資源的不合理配置。

其次，要深化教育人事制度改革，提高農村教師的整體素質。主要包括加強對農村教師的培訓，建立合理的城鄉教師交流機制。加大實施大學畢業生支教和志愿者計劃的力度，鼓勵和吸引優秀人才從事農村教育。

再次，要改革現有考試招生制度。要取消農村學生受教育的劃片就讀機制；妥善解決農村流動人口的入學問題；廢除高等教育考試招生制度中現行的分省定額、劃線錄取、城鄉有別的制度，建立起公平合理的高校招生錄取新體制。

最后，要加快農村教育體系改革，建立適合農村現狀的教育體系。要針對農村的實際情況采取靈活多樣的方式發展農村中高等職業教育和社區文化教育，舉辦各種短期專業培訓，有計劃的開展農村遠程教育和現代信息化教育，形成基礎教育、高中教育、中等高等職業教育和短期專業培訓有機結合的農村教育體系。以滿足農村不同的教育需求。

3.4 加強農民教育，轉變農民教育觀念

廣大農民由于自身的知識水平、文化素養有限，同時又容易受一些傳統思想束縛，在子女教育問題上往往存在著狹隘甚至錯誤的思想觀念。部分農民只為眼前利益或限于家庭經濟承受能力往往剝奪子女受教育的權利，很多農民一心只想子女“跳出農門”，反對其回農村創業、就業，這些都不利于農村教育的發展。因此有必要加強農民教育，轉變其教育觀念。

發展農村教育事業，統籌城鄉教育發展，是當前我國教育事業發展的總體思路和戰略目標，是構建和諧社會的主要內容。我們必須從具體的國情出發，通過多種方式和渠道，最大限度的縮小城鄉教育的差距，實現城鄉教育的公平。

［1］夏仁栩,冉飛,李景國.縮小城鄉教育差距對策探討[J].現代商貿工業,2009,5:52-53.

［2］楊銀付.縮小城鄉教師資源差距:凝聚理想的探索和創新[J].河南教育:基礎版,2009,4:8-12.

［3］王飛云.高等教育入學機會的城鄉差距及縮小差距的政策建議[J].昆明學院學報,2009,31(1):92-95.

［4］陳霞.教育公平中的問題與對策研究[J].現代企業教育,2006,18:80-81.

［5］張海峰.城鄉教育不平等與收入差距擴大:基于省級混合截面數據的實證分析[J].山西財經大學學報,2006,2:31-38.

［6］余秀蘭.文化再生產:我國教育的城鄉差異[J].華東師范大學學報,2006,2：18-26.