淺析黃遵憲的地方自治理論

戰(zhàn)海霞

(山東大學(xué) 山東 濟(jì)南 250100)

地方自治是中國近代憲政的重要內(nèi)容之一，它是近代中國學(xué)者從西方引進(jìn)的一個政治概念。內(nèi)涵為:“國家于一定區(qū)域范圍內(nèi)，予其人民所組織之團(tuán)體，以自行處理區(qū)域內(nèi)行政之權(quán)，使代為國家所當(dāng)施于其區(qū)域內(nèi)行政之權(quán)于自己區(qū)域內(nèi)，而擔(dān)負(fù)其責(zé)任是也。”［1］黃遵憲的地方自治也是他推崇的君主立憲政體的重要方面。他的地方自治理論的基本內(nèi)容是:“分官權(quán)于民，改革封建官制，去郡縣專政之弊［2］”。

一、黃遵憲地方自治理論的提出

黃遵憲在日本恰逢資產(chǎn)階級民權(quán)運(yùn)動的高潮，得以閱讀福澤諭吉等人的著作，形成了地方自治理論的雛形。考其源頭，黃遵憲關(guān)于地方自治的理論是其《日本國志》中允許民間“合眾之才力、眾人之名望、眾人之技藝、眾人之聲氣”政治體制設(shè)想的深化和發(fā)展。

地方自治理論的初次提出是在他給梁啟超的一封信中。他說“自吾隨使東西，略窺各國政學(xué)之要，以為國之文野，必以民之智愚為程度。茍欲張國力，伸民權(quán)，非民族之強(qiáng)，則皮之不存，毛將焉附，國何以自立?茍欲保民生，厚民氣，非地方自治，則秦人視越人之肥瘠，漠不相關(guān)，民何由而強(qiáng)?”［3］黃遵憲強(qiáng)調(diào)了地方自治的重要性，提倡要給民眾權(quán)利，設(shè)立地方議會，籌建地方自治政權(quán)。

二、黃遵憲地方自治理論的內(nèi)容

黃遵憲以中國的郡縣制為形式，融入西方資產(chǎn)民權(quán)自治的思想，形成符合中國國情的地方自治理論。“時寶箴為巡撫，行新政，遵憲首倡民治于眾曰:‘亦自治其身，自治其鄉(xiāng)而已。由一鄉(xiāng)推之一縣、一府、一省，以迄全國，可以成共和之郅治，臻大同之盛輒。’”［4］他在中國近代史上發(fā)出了地方自治的呼喊，成為倡導(dǎo)地方自治思想的學(xué)者。

所謂地方自治，按照黃遵憲的理解，主要有兩個方面的內(nèi)涵:

1．“自治其身”，即“開民智”，通過宣揚(yáng)灌輸西方資產(chǎn)階級政治學(xué)說，對國民性進(jìn)行徹底改造，提高國民的的參政意識和參政能力，以準(zhǔn)備立憲政所必不可少的國民素質(zhì)條件。［5］這是我們實(shí)施自治理論的基礎(chǔ)，只有借助于民眾自我意識的提高，理解、明了自治的內(nèi)涵，將這種意識內(nèi)化為民眾本身的一種權(quán)利。

黃遵憲在湖南組織“不纏足”會，禁止婦女纏足，沖擊封建專制堡壘。他不僅僅解開了婦女纏了千年的裹腳布，而且砸碎了封建禮教的束縛，鼓勵女性的解放運(yùn)動，鼓勵婦女自立、自為，而不是只是成為男性的附屬品。這在很大程度上為“自治其身”發(fā)出了振聾發(fā)聵的呼聲。

2．“自治其鄉(xiāng)”，就是分官權(quán)，即按照行政、議政分開的原則改革地方行政制度，提高地方的自治能力，奠定立憲政體的制度基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)在中央集權(quán)的專制主義國家中，加強(qiáng)地方的自治能力、自衛(wèi)能力，提高地方自我管理的水平。

黃遵憲最早在《日本國志》中提出了“官民分權(quán)”的思想。他認(rèn)為“與西方民權(quán)思想主要針對封建專制的君權(quán)及教權(quán)不同，黃遵憲將反對封建地主階級的‘官權(quán)’，作為民權(quán)的主旨，把官權(quán)與民權(quán)尖銳的對立起來，突出重點(diǎn)，抓住要害，給民權(quán)思想注入了新的內(nèi)容。”［6］黃遵憲的地方自治思想是為立憲政體服務(wù)的，他的具體實(shí)踐也會服務(wù)于這個目的。

三、黃遵憲地方自治思想的實(shí)踐

(一)創(chuàng)設(shè)保衛(wèi)局。

保衛(wèi)局在黃遵憲地方自治思想的實(shí)踐中占有重要地位。它是地方自治理論實(shí)施的中心機(jī)構(gòu)，為其他措施開展提供強(qiáng)有力的后盾支持。湖南保衛(wèi)局成立于1898年7月27日，它是維新派試圖以西方資產(chǎn)階級民主制度改造封建官僚制度，以實(shí)踐其“地方自治”理論的嘗試。［7］

《湖南保衛(wèi)局章程》闡述了其宗旨:“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”。他從民眾的角度出發(fā)，用強(qiáng)制力來制約違法犯罪行為，從而促進(jìn)地方的安定。保衛(wèi)局的章程中體現(xiàn)著三權(quán)分立的思想。“第三條，本局議事紳商十余人，一切章程，由議員議定，稟請撫憲核準(zhǔn)，交局中照行。其撫憲批駁不行者，應(yīng)由議員再議，或撫憲擬辦之事，亦飭交議員議定稟行。”［8］從重大事務(wù)的決策方面，應(yīng)用了西方的“少數(shù)服從多數(shù)”的民主原則，并且可以多次商議，群策群力，保證了決策的正確性。“第四十四條，本局總辦，以司道大員兼充，以二年為期，期滿應(yīng)由議事紳士公舉，稟請撫憲扎委。議事紳士亦以二年為期，期滿再由本城各紳戶公舉。”［9］第四十四條，可以看出當(dāng)時職員的任用難能可貴的采用了選舉的方式，彰顯著民主的光輝。保衛(wèi)局鑒于上的表現(xiàn)成為了名副其實(shí)的地方政權(quán)機(jī)構(gòu)。

保衛(wèi)局的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置采用了分區(qū)管理的新方法。保衛(wèi)局配置的官員分區(qū)巡邏，各部門和地區(qū)有了明確的分工，科學(xué)管理，提高了辦事效率。

保衛(wèi)局發(fā)揮著維護(hù)地方治安的職能。如捕獲了匪頭張德云、周子彬以及賭犯劉桂生、馮漢章等人。在《湘報》第147 號上記載了保衛(wèi)局報院各案共15 起，其中竊案7 起，搶奪財務(wù)案1 起、拐人案3 起、賭案1 起、巡查違法及被打案1起，失火案1 起、假票案1 起。這相比于保甲制度實(shí)行后期相比有了很大的進(jìn)步。此外，保衛(wèi)局“為從根本上整頓城市秩序，穩(wěn)定流動人口，固定居民，保衛(wèi)局十分注重清查戶口，把清查戶口視為治安的“第一要義”。［10］掌握人口的流動，全面了解戶籍情況，區(qū)別對待，從而維護(hù)提前避免和預(yù)防了一些犯罪的發(fā)生，從源頭穩(wěn)定了社會秩序。此外，保衛(wèi)局在戰(zhàn)時具有預(yù)防侵略的功能。保衛(wèi)局設(shè)立之初就具有挽救國家危亡的目的。

(二)建立課吏館。

課吏館是黃遵憲地方自治理論實(shí)施的中樞機(jī)構(gòu)，為地方自治實(shí)踐提供基層官吏的保障。課吏館不同于學(xué)校機(jī)構(gòu)，他注重培養(yǎng)官吏處理事務(wù)的能力與才干。課程設(shè)置比較務(wù)實(shí)，共分六大類:一、“學(xué)校”，關(guān)于造士育才的普通教育;二、“農(nóng)工”，關(guān)于務(wù)財、訓(xùn)農(nóng)、勸工、興業(yè)的實(shí)業(yè)教育;三、“工程”，關(guān)于治道路、通溝洫、修城池的工程培訓(xùn);四、“刑名”，關(guān)于考律例、清訟獄、處罪犯的法律培訓(xùn);五、“緝捕”，關(guān)于盜賊、會匪、棍惡的查緝培訓(xùn);六、“交涉”，關(guān)于通商、游歷、傳教的保護(hù)培訓(xùn)。［11］這些課程的設(shè)置全面、務(wù)實(shí)，官吏通過系統(tǒng)的學(xué)習(xí)，可具備處理實(shí)際事務(wù)的能力，實(shí)現(xiàn)從理論到實(shí)踐的跨越。此外，課吏館也為舊式官僚接觸西方新的知識、新的民主觀念，提供了契機(jī)。

(三)設(shè)立遷善所。

遷善所負(fù)責(zé)整頓刑獄之事，收留失業(yè)人員及羈管犯人。黃遵憲親自擬定了《遷善章程》34 條，明確規(guī)定遷善所主要職能是用于收留犯人進(jìn)行勞動改造，同時也收容失業(yè)人員，每所限收容40 人;遷善所由由官紳合辦，“理事官紳相助為理，刑法為官專管，銀錢為紳專管”，“所有未盡事宜及應(yīng)增應(yīng)改章程，再隨時由保衛(wèi)局總辦邀議事紳商議定照行。本所各委員會亦只有行事之責(zé)，并無定例之權(quán)。”［12］其中以教化為主，教之以技能，如裁縫、織布、刻字等，賦予他們擁有謀生的能力，為改過自新提供機(jī)會。此外，黃遵憲制定了整治監(jiān)獄辦法十五條，“這些條例，對于改善罪犯的獄中生活待遇，禁止獄吏獄卒勒索凌虐犯人，以及促使犯人悔過自新，都有其一定的意義。”［13］他注重用道德、教育等來感化罪犯，改善他們的生活待遇，體現(xiàn)了黃遵憲愛民、關(guān)心民眾的情懷，其中蘊(yùn)含著人文主義的色彩。

四、評價黃遵憲的地方自治思想

(一)黃遵憲的地方自治理論以政府主導(dǎo)為指導(dǎo)原則。

此原則符合國情。就如高旺在《晚期中國的政治轉(zhuǎn)型》中所說:“地方自治受國家行政的控制，在政治現(xiàn)代化的初期是必要的。”清朝是中央集權(quán)高度發(fā)達(dá)的時代，君主專制已達(dá)頂峰。長期的思想文化控制和閉關(guān)鎖國政策使中國遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于世界其他國家，國民素養(yǎng)不高。國民自治素養(yǎng)達(dá)不到自治要求，很難依靠民眾自己來管理地方事務(wù)的。以政府為主導(dǎo)來指導(dǎo)，有利于政策的貫徹執(zhí)行，贏得政府的支持，減小自治實(shí)施的阻力。

(二)黃遵憲的地方自治理論的實(shí)施開創(chuàng)了一些新的體制。

1．保衛(wèi)局的創(chuàng)立開創(chuàng)了一種新的地方管理體制:運(yùn)動三權(quán)分立的組織原則;采取分區(qū)管理的方式;地方自籌經(jīng)費(fèi)，自我管理。這些在近代史上都是第一次將西方的資產(chǎn)階級民權(quán)思想和中國的地方實(shí)際相結(jié)合，產(chǎn)生出中國地方自治機(jī)構(gòu)。

2．開創(chuàng)了監(jiān)獄管理的新體制。黃遵憲的寬待罪犯的政策，使一部分人免于牢獄之災(zāi)，從源頭上就減少了犯罪的數(shù)量。對于監(jiān)獄的管理則善待罪犯，體系完善，整頓獄中官吏，并且教育犯罪人員改過自新，聘請專門的人才來傳授謀生技能，使之擁有一技之長。從而有助于斷絕他們再次走上犯罪這條道路。

3．開啟了近代中國警政制度的現(xiàn)代化進(jìn)程。黃遵憲在《日本國志·職官志一》中寫道了日本警察制度“凡警察職務(wù)在保護(hù)人民，一去害，二衛(wèi)生，三檢非違，四索罪犯。考西法有行政警察，其職在保民衛(wèi)國、防患未然。”通過比較可以發(fā)現(xiàn)，它與黃遵憲在湖南設(shè)立的保衛(wèi)局的宗旨是相一致的。也就是說當(dāng)時湖南保衛(wèi)局也具有著近代警察的職能。而且黃遵憲在湖南還設(shè)置巡查分區(qū)進(jìn)行管理，維護(hù)地方治安，這更顯示了其中的警政色彩。可以說，保衛(wèi)局的設(shè)立是中國近代警察制度的濫觴。

(三)黃遵憲的地方自治理論對后世產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

維新變法、民國時期的聯(lián)省自治、新民主主義革命時期的毛澤東思想都受到了黃遵憲地方自治理論的影響。“康有為隨著變法運(yùn)動的深入，面臨的問題愈益復(fù)雜的情況下，暫時避開議院的問題，力主開制度局作為變法的總綱，切實(shí)地從人事掌握政權(quán)，除舊布新的改革活動，這與黃遵憲在湖南變法中提出緩開地方議院，創(chuàng)辦保衛(wèi)局以作為推行新政的權(quán)力機(jī)構(gòu)和基層組織的思想是完全一致的。”［14］“值得注意的是，周錫瑞認(rèn)為，毛澤東的建立革命根據(jù)地的思想是受了湖南新政中‘地方自治’觀念的影響。”［15］。

此外，黃遵憲的地方自治理論發(fā)揮重大積極作用的同時也具有“大權(quán)政治”和“精英統(tǒng)治”的局限性。

黃遵憲在湖南的地方自治中府縣會議中雖然議員選舉產(chǎn)生且采用多數(shù)通過的方式帶有民主色彩，但是他也指出“大權(quán)悉操之政府，重內(nèi)輕外，于勢較便也”。［16］他的這種把地方自治作為官方政權(quán)的輔助機(jī)構(gòu)，即重視官權(quán)，限制地方自治權(quán)利。

普通民眾未能掌握到真正的實(shí)權(quán)。精英政策在一定程度上限制了民主性，地方自治機(jī)構(gòu)的特征是:“統(tǒng)治者為了自己的利益實(shí)行的統(tǒng)治［17］”。黃遵憲始終是無法擺脫其地主階級的屬性，本質(zhì)上還是維護(hù)清政府統(tǒng)治，其進(jìn)行的是一次改良的嘗試而已。

我們應(yīng)辯證的看待黃遵憲的地方自治理論，既要看到其制度創(chuàng)新方面的成就，又要看到“大權(quán)政治”和“精英統(tǒng)治”的局限性，雖未曾實(shí)現(xiàn)真正意義上的民主治理，但是也是資產(chǎn)階級改良的偉大嘗試，是傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代化國家轉(zhuǎn)型路上的一次試驗(yàn)。

［1］《地方自治譚》，《廣益從報》，第六年第二十四期，1908年10月14日．

［2］鄭海麟:《黃遵憲與近代中國》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1988年．

［3］《黃遵憲致梁啟超書》第33 號，載《中國哲學(xué)》第八期，三聯(lián)書店1982年版．

［4］《清史稿·黃遵憲傳》，中華書局．

［5］李華興，吳嘉勛編:《梁啟超選集》，上海人民出版社，1984年版．

［6］盛邦和:《黃遵憲史學(xué)研究》，江蘇古籍出版社，1987年版．

［7］徐順富:《湖南士紳與清末地方自治》，文史博覽(理論)2011年1月．

［8］《湖南保衛(wèi)局章程》，《湘報》第7 號．

［9］《湖南保衛(wèi)局章程》，《湘報》第7 號．

［10］蔡開松:《湖南保衛(wèi)局述論》，《近代史研究》，1990年第1 期．

［11］黃遵憲:《湖南改定課吏館章程》，載陳錚編:《黃遵憲全集》(上)中華書局，2005年．

［12］黃遵憲:《湖南遷善所章程》，載陳錚編:《黃遵憲全集》(上)，中華書局，2005年．

［14］鄭海麟:《黃遵憲傳》，中華書局，2006年．

［15］張玉平:《黃遵憲的地方自治思想評述》，《廣東教育學(xué)院學(xué)報》，2005年第6 期．

［16］朱俊:《黃遵憲地方自治思想初探》，《安徽師范大學(xué)學(xué)報》，2004年第3 期．

［17］廖香錢:《清末地方自治的制度價值分析》，《樂山師范學(xué)院學(xué)報》，2008年第2 期。