我國農村土地流轉的政策回顧與現實思考

□ 李源峰

農村土地流轉是指在農村土地所有權不變的前提下，農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地的有序流轉，對土地資源的合理配置、農村剩余勞動力的轉移、農民的增產增收、農業的規模化集約化經營和農村的現代化建設都具有重要意義。

一、改革開放以來農村土地流轉的政策回顧

十一屆三中全會以后，經濟體制改革首先在農村展開。農村改革的核心是土地問題。為此，在農村土地所有權不變的根本前提下，逐步實現了所有權和經營權的分離。按照改革開放以來農村土地流轉政策的變遷，大致可以分為以下四個階段：

1.禁止流轉階段（1978—1983年）

十一屆三中全會以后，經濟體制改革首先在農村展開。隨著家庭聯產承包責任制的推行，農民雖然獲得了土地的經營權和收益權，但農村土地使用權的轉讓受到嚴格限制。1982年出臺的《中華人民共和國憲法》明確規定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”。

2.合法化流轉階段（1984—2002年）

隨著家庭聯產承包責任制的普及，我國農村土地制度進入了確立和發展階段。為了促進糧食增產、農民增收，1982年至1986年，我國農村改革史上第一輪“五個一號文件”出臺并實施，初步構建了農村土地制度框架。特別是1984年中央一號文件《一九八四年農村工作的通知》首次規定農村土地可以依法轉讓。但真正承認農村土地流轉合法性的是1988年憲法修正案。該案規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”，由此奠定了農村土地流轉的合法性。1993年《建設社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和1994年《關于穩定和完善土地承包關系的意見》相繼出臺，不僅對農村土地流轉問題作了更進一步的指示，更重要的是從法律層面基本明確了土地流轉的幾個基本原則和基本方式。為穩定土地流轉的承包關系，刺激農民生產，提高土地的生產率，1998年8 月修訂的《土地管理法》規定，“土地承包經營期限為30年”。承包經營期的延長，激發了農民的生產積極性，為農村土地流轉創造了有利的社會環境。2002年，《農村土地承包法》出臺，標志著我國農村土地流轉制度正式確立，農村土地承包經營制度真正走上法制化軌道。同年，中共十六大報告提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。

3.規范化流轉階段（2003—2007年）

2003年3 月1 日，《農村土地承包法》正式實施，該承包法對農村土地流轉進行了系統的整理和創新。2005年3 月1 日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、合同簽訂等問題作了明確規定。《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》的先后實施，為新時期農村土地流轉提供了制度基礎和保障。2006年，延續兩千多年的農業稅正式取消，在稅制層面徹底解放了農民，農村土地流轉更為頻繁，為農村經濟社會發展提供了利好因素。這一時期法規政策的頒布，是基于農村土地流轉合法化的進一步完善，我國農村土地開始進入有序規范流轉的階段。

4.加快流轉階段（2008年至今）

2004——2008年，中共中央、國務院相繼出臺了10 個關于“三農”的中央“一號文件”，中國農業發展迎來了一個“黃金十年”。2008年，中共十七屆三中全會通過的《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》對農村土地流轉進行了更為全面系統的規定，指出要“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”。這表明中央開始鼓勵和支持農村土地流轉。隨后，中央相繼出臺的中央一號文件以及相關政策，對涉及農村土地流轉的各種問題進行了明確和完善。2013年，中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2014年1 月，《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》要求鼓勵有條件的農戶流轉承包土地的經營權，是在維護農戶土地承包權長久不變的基礎上，為實現適度規模經營開拓發展空間。

由此可見，改革開放以來，我國農村土地流轉的演變趨勢大致為：禁止流轉→有條件允許流轉→允許流轉→支持和鼓勵流轉。總體來看，農村土地流轉政策在土地所有權不變的前提下，呈現市場化、自由化的演進趨勢。

二、我國農村土地流轉中的主要問題

1.農村土地產權模糊

農村土地產權問題是農村土地流轉制度的核心。明晰的土地產權關系是進一步加快農村土地流轉的前提和基礎。改革開放以來，我國農村實行家庭聯產承包責任制。隨著中國特色社會主義市場經濟的發展和完善，產權界定模糊的制度缺陷制約著農村土地流轉的進程。當前我國農村土地產權主要存在以下問題：第一，農村土地所有權主體虛化。我國農村土地所有權歸集體所有，但對“集體”一直都沒有明確的界定。依照《憲法》《土地管理法》等法律條文規定，我國農村土地所有權主體可以是鄉鎮集體、村集體甚至是村民小組。這樣的模糊界定，勢必造成土地流轉過程中各級組織的利益糾紛，阻礙土地有序流轉。第二，各項權能邊界模糊。土地所有權和政府行政權的界限不清，限制了土地承包經營權的流轉，農戶基本利益缺乏保障。

2.農村土地流轉缺乏法律保障

首先，對于農村土地所有權界定不清。我國法律雖然明確規定了土地歸國家和集體所有，但對于“集體”卻缺乏明確的法律界定。其次，缺乏專門的農村土地流轉法律法規。目前，涉及農村土地流轉的法律法規主要有《憲法》《民法》《農村土地承包法》《土地管理法》等法律和政策文件，但缺少關于農村土地流轉的專門法規。因此，對于農村土地流轉過程中的土地權屬、土地用途、登記管理、流轉雙方權利和義務等問題缺乏必要說明和基本保障。

3.農村土地流轉市場機制不健全

首先，農村土地流轉市場不完善。隨著農村土地流轉市場化導向愈發明顯，健全的流轉市場是農村土地流轉的重要保障。市場價格引導下的農村土地流轉，是土地資源合理配置的重要手段。當前，就全國看，只有發達地區的大中型城市建立了系統完備的流轉市場，大部分地區的農村土地流轉還處于自發、無序狀態，分散農戶之間的土地流轉較多，反而不利于雙方權益的保護。其次，價格機制不完備。一方面，土地流轉范圍窄、規模小，缺乏土地流轉市場等因素，致使很多情況下農民只能低價流轉土地；另一方面，沒有完備的中介服務結構，缺少系統科學的資產評估服務，農民游離于土地流轉價格之外，加之農民的價格意識薄弱，導致土地流轉價格低廉，損害了農民利益。再次，土地流轉過程不規范。在農村土地流轉過程中，存在著流轉無合同或合同不科學、流轉程序不規范、流轉主體不規范等行為，埋下了利益糾紛的隱患。截至2012年底，30 個省、區、市村民委員會、鄉鎮人民政府和農村土地承包仲裁委員會共受理土地承包及流轉糾紛22.4萬件，比2011年增長了2.2%。第四，部分地區存在村干部、基層政府以土地所有權為名義，任意收回、越權流轉農戶承包地的行為，以及土地承包過程中“暗箱操作”的行為，嚴重侵害了農戶的權益。

4.政府管理的缺位、越位

適當的政府調控有利于農村土地資源的合理配置。與此同時，不可避免地存在政府管理的缺位和越位現象。政府的缺位現象主要表現在：一是政府管理服務職能不健全，服務功能弱化；二是對中介組織、流入方行為、下級行政組織的監管有待提升；三是糾紛協調處理能力不足；四是服務不到位，即為農村土地流轉提供中介服務不到位、為農業發展提供服務不到位等等。農村土地流轉過程中政府的越位現象則主要表現為政府行政指令下的強制手段，即強制土地流轉或者強制規范土地流轉程序。

5.農村社會保障體系不完善

城鄉分割的二元經濟體制，造成了農村社會保障的不完善。而長期的歷史文化因素使得農戶對土地高度依賴，土地一直發揮著社會保障的功能。有研究表明，在我國農村，土地承擔了大約51.64%的社會保障功能。這就造成了盡管土地耕種的收益較低，但相比將土地流轉出去獲得的收益，大部分農民還是會選擇繼續從事農業生產，依靠土地滿足自身的社會保障需求的局面。由此可見，農村社會保障的完善與否，是影響農民土地流轉意愿的關鍵因素。農村社會保障體系的不完善，限制了農民土地流轉的積極性和自主性，間接增長了土地流轉成本。

三、加快農村土地流轉的對策建議

1.完善產權管理制度，建立健全相關法律體系

農村土地產權管理制度的完善，是新時期加快推進農村土地流轉的內在要求。針對當前農村土地制度“三權分立”（所有權歸集體，農戶按戶承包，使用權自由流轉）的實際狀況，應從三個方面著力。第一，明確農村土地所有權的主體。這就需要在法律層面上進一步界定農村土地所有權，厘清各項權能的界限，解決所有權主體虛化等重要問題。第二，充分發揮農民的主體地位，尊重農民自身意愿，切實保障農民的土地權益。第三，在土地所有權明晰的基礎上，做好相關登記管理工作，將法律保障落到實處。

在增強法律保障方面，重點是制定出臺專門的《農村土地流轉法》；整合《農村土地承包法》《土地管理法》等相關法律以及涉及農村土地流轉的各項政策法規，結合各地土地流轉的實際經驗，制定出臺《農村土地流轉法》；通過《農村土地流轉法》，對農村土地的流轉原則、流轉方式、流轉程序、流轉各方的權利和義務等關鍵問題進行界定和說明。這也是我國法制現代化建設的重要體現。

2.轉變政府職能，完善農村土地流轉市場機制

注重政府職能轉變，加強對土地流轉的監督管理，營造合理有序的政策環境，貫徹落實“依法、自愿、有償”的土地承包經營權流轉原則。一是建立公平、規范、開放、有序的農村土地流轉市場，完善農村土地流轉的價格機制，健全農村土地流轉的約束機制，調整農村土地流轉的收益機制，創新農村土地流轉的中介機制，保證農村土地流轉的長效運行；二是規范土地流轉過程中的交易行為，一方面嚴格完善合同簽訂等相關服務，保障雙方權益，特別是農戶的合法權益，另一方面執行農村土地流轉程序，做好農村土地流轉的申報、登記等管理工作；三是堅持以市場為導向，結合各地區經濟社會發展的實際情況，創新農村土地流轉方式；四是強化各級政府的監管職能，防止少數基層干部謀取私利，嚴禁通過定任務、下指標等方式推動農村土地流轉，同時，以提升政府服務能力為著力點，切實改善政府管理的缺位、錯位現象；五是完善農村土地流轉糾紛解決機制，建立健全以協商、調解、仲裁、訴訟為主要內容的糾紛解決制度，切實維護土地流轉各方的正當權益。

3.加大政策和資金支持力度，加快培育經營主體

首先，金融支持是加快農村土地流轉的催化劑。當前，農村土地流轉中的金融支持明顯不足。國家可進一步加大對規模經營的土地政策傾斜，建立健全農村金融體系，農村信用社、農業銀行等金融機構降低經營主體的準入門檻，合理引導民間借貸，拓寬經營主體的融資渠道，允許符合條件的農業經營主體開展信用合作。同時，充分發揮財政政策的杠桿作用，通過稅收優惠、財政貼息、資金補助等手段，引導金融資源流向農村。鼓勵地方依據地區經濟發展狀況，結合區域特色，有重點地加大對家庭農場等農業組織的扶持力度。

其次，培育規模經營的主體作為農村土地流轉的推動者。一是發揮家庭經營的基礎作用，培育以農業為主要收入來源，從事專業化、集約化農業生產的家庭農場；二是發揮農業產業化龍頭企業等涉農企業的模范作用，提升農業社會化服務水平，推動農業生產規模經營；三是建立健全縣市、鄉鎮、農村的三級農村土地流轉服務體系，通過完善的服務推動農村土地規范有序流轉。

4.完善農村社會保障體系

完善農村社會保障體系，加大政府公共財政對農村社會保障的資金投入，建立健全最基本的農村社會保障制度，通過擴大最低生活保障制度的覆蓋面，建立廣泛的農民養老保險制度，切實推進農民新型合作醫療制度等措施，取代農村土地的社會保障功能，解決農民最關心的醫療和養老問題，切實改進農村社會保障現狀，釋放農民土地養老的壓力，推動農村剩余勞動力轉移，加快農村土地流轉。

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