“存款保險”為誰保險？

為喬

各國存款保險法制實際上將對存款機構的保護放在了首要位置，而對存款人的保護則放在次要位置。我國存款保險制度也采取類似的價值選擇

今年5月1日起，我國《存款保險條例》正式實施。如果從1993年開始醞釀、起草《存款保險條例》算起，到今年3月31日《條例》正式公布，其間已經歷22年之久。顯然，《條例》的漫長制定過程在一定程度上反映出我國存款保險制度設計的艱難；如果再看到已經公布實施的《存款保險條例》卻僅有23條條文，不禁感嘆：這平均一年寫一條款的速度，怎么說也不能算是一次有效率的立法活動。

《條例》的出臺已可謂是“千呼萬喚始出來”，但若仔細研讀超簡潔的二十三條條文，定會使人感到《條例》“猶抱琵琶半遮面”的“神秘”。在肯定《條例》填補我國存款保險制度空白的同時，《條例》在制度重心配置、運作模式選擇、存款人權益維護乃至投保機構監管等具體問題等方面，仍留有諸多制度空白。

存款機構優先保護

現代存款保險制度起源于19世紀的美國。1829年，紐約州就曾經為確保商業銀行能夠償付客戶存款和利息，以及商業銀行所發行的銀行券的兌付，而要求該州內的商業銀行提供資本金設立由政府運營的的基金，以確保上述銀行券和存款的安全兌付。然而，真正現代意義上的存款保險制度的建立卻是一百多年以后的事情。

根據《1933年格拉斯斯蒂格爾法》的規定，美國于1934年設立了聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC），該公司被認為是第一家真正意義上的現代存款保險公司；二戰結束后，直至20世紀60年代末，世界各國、各地區才紛紛建立起各自的存款保險制度和存款保險機構。例如，加拿大在1967年、日本在 1971年、英國在1982年、韓國在1996年以及越南在1999年建立了存款保險機構；我國臺灣地區則是在1985年建立了存款保險公司。在國際上，直到2002年才設立了國際存款保險協會，截至2009年3月底，該協會有54個國家的75個存款保險機構參加。

值得注意的是，現代存款保險制度之濫觴雖是出于對存款人利益的保護，然而此后該制度的發展逐漸脫離了對存款人的直接保護，而漸漸轉向對商業銀行等存款類金融機構（也就是存款保險制度中的投保機構）的扶持與保護。換句話講，現代存款保險制度需要平衡的是存款人和存款機構（尤其是存在問題的商業銀行等存款類金融機構）之間的利益關系。在這一問題的取舍上，各國存款保險法制實際上將對存款機構的保護放在了首要位置，而對存款人的保護則放在次要位置。

我國存款保險制度也采取類似的價值選擇，之所以如此，因為在規則制定的主導者看來：一方面，《條例》設置的50萬元人民幣的存保限額，可以使99.6%的存款人（包括各類企業）受到全額保護；另一方面，通過存款保險差別費率和早期糾正機制，可以對經營不善存在風險的商業銀行形成外部監管壓力，有助于間接維護存款人利益。然而從規則制定的角度來看，如果一部存款保險法規既希望保護存款人權益，又想要解決問題金融機構救助與處理問題，甚至還要肩負起一定的金融監管職責，人們不禁要問，僅有23條的《存款保險條例》能做到嗎？

基金模式缺獨立性

縱觀世界各國存款保險機構的設置模式，主要有公司型和基金型兩種基本模式。

美國是采用公司型存款保險制度運作模式的典型代表，聯邦保險公司為美國政府所屬之公司。日本在1971年制定《存款保險法》的時候，更直言不諱地宣稱其存款保險機構——日本存款保險公司（Deposit Insurance Corporation of Japan，簡稱DICJ）就是仿照FDIC設立的。我國臺灣地區的存款保險機構也采用股份有限公司的形式。公司型存款保險制度的核心，是通過獨立的存款保險公司存款保險業務的經營運作，來實現存款保險制度的初衷：保護存款人利益，維持金融穩定。

公司型的存款保險制度中，存款保險公司具有很強的獨立性，體現在：一是存款保險公司的資本獨立；二是存款保險機構的法律人格獨立；三是存款保險機構之業務獨立。由于存款保險具有很強的公益屬性，不屬于商業性保險活動，因此存款保險機構大多不以營利為目的，其經營活動之目的均在于確保公益性目標的實現。

按照《存款保險條例》的規定，我國存款保險制度的起步模式為存款保險基金制，而不適用公司制。究其原因，按照周小川的解釋是：公司型設立成本較高，同時需要大量的人員和運作成本。在未來條件成熟時，我國存款保險機構也將轉型為公司型，也就是說我國存款保險制度采用基金型乃是一種階段性的選擇。較之于公司型存款保險機構設立時的難易程度，其實兩者之間獨立性的差異或許是基金型能夠上位的另一個重要原因：基金型存款保險須依托于人民銀行下設之存款保險基金管理機構來負責管理運作，相對缺乏獨立性，而更易為管理者所掌控，成為宏觀調控以及監督管理的工具。

如果說存款保險機構運作模式的選擇更主要涉及其內在治理模式的話，那么存款保險基金運營和投資則直接涉及存款保險制度得以安全有效運轉的物質資金基礎。我國《存款保險條例》規定，除投保機構在我國境外設立的分支機構，以及外國銀行在我國境內設立的分支機構外，凡在我國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構均需依照《條例》投保存款保險，繳存保費。投保機構繳存之保費匯集為存款保險基金。而存款保險基金的經營運作原則，則需遵從安全、流動、保值增值等原則。為此，《條例》明確限定存保基金只能投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券。

相對于對存款保險基金安全性的關注，《條例》對于存款保險基金的保值增值原則的態度則略顯保守：或許從存款保險基金管理角度而言，僅憑其保費收入就能夠維持存款保險基金的日常運作，但從減少銀行保費負擔和社會成本，維護存款人合法權益和賠付水平，發揮存款保險基金維護金融穩定作用的角度考慮，可以借鑒國外成功立法經驗，探索存款保險基金為問題金融機構提供資本增強業務、持有問題金融機構優先股權、參與問題金融機構不良債權購買、責任追究等業務活動。從而適當減少對存款保險基金投資運作的限制，提升存款保險基金在防范和化解金融風險中的資金應對能力。

此外，《條例》對存款保險基金管理機構的職責、業務類型、存款人權益行使與保護、存款保險基金管理機構與現有監管機構的信息共享與監管協調機制等問題中仍存在大量未能明確和厘清的問題。現在，人們似乎愿意用未發生所謂“存款搬家”的現象來說明存款保險制度實施的平穩與有效，但只有危機才能考驗存款保險制度的優劣，顯然，我們并不期望有金融風險的到來。