我國(guó)農(nóng)田水利投資不足原因分析

萬志紅 趙如丹 易思岑

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

?

我國(guó)農(nóng)田水利投資不足原因分析

萬志紅 趙如丹 易思岑

(云南大學(xué)公共管理學(xué)院 云南 昆明 650000)

資金是組織重要要素之一，資金的籌措完全受制于組織另一要素——人。上一部分介紹了農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀——融資建設(shè)項(xiàng)目嚴(yán)重不足，本部分將針對(duì)各利益相關(guān)者一一分析造成該現(xiàn)狀的原因。

1 中央政府主導(dǎo)融資——主導(dǎo)地位限制投資總規(guī)模

表現(xiàn)為中央財(cái)政投資比例低；政府投資偏好表現(xiàn)為偏好大中型項(xiàng)目，忽略小型項(xiàng)目；地方政府配合建設(shè)——財(cái)力有限，地方政府責(zé)權(quán)不匹配，出現(xiàn)了“小馬拉大車”的問題，博弈中的占優(yōu)策略——不投資。

在目前，分析我國(guó)的投資機(jī)制中各投資主體的投資額度，可發(fā)現(xiàn)中央政府、地方政府是主要投資主體。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)的公共工程建設(shè)的相關(guān)政策，可發(fā)現(xiàn)中央與地方共建項(xiàng)目，均是中央投資，地方政府遵循1：1的比例配套資金(數(shù)據(jù)也表明，地方政府投資總額保持著略高于中央投資的水平不變。)。所以，可以得出結(jié)論：中央政府在水利建設(shè)中占據(jù)主導(dǎo)地位，水利投資總規(guī)模取決于中央政府投資規(guī)模。中央在農(nóng)田水利投資中占據(jù)主導(dǎo)地位，是對(duì)其的必然要求。可以從兩個(gè)角度進(jìn)行解釋：財(cái)權(quán)、普遍的公共性。

中央政府獲取的收益大于成本，地方政府分享的收益大于成本。這一博弈就構(gòu)成了經(jīng)典的“智豬博弈”。

表1 中央與地方共建水利投資收益矩陣圖

分析該博弈矩陣可知，沒有占優(yōu)策略。博弈的均衡解總是中央政府先行投資，地方政府總是選擇不投資。不管中央政府投資還是不投資，不投資總是地方政府的占優(yōu)戰(zhàn)略。而當(dāng)?shù)胤秸勒掌湔純?yōu)戰(zhàn)略行動(dòng)，即不投資，中央政府的占優(yōu)戰(zhàn)略就是投資。因此，最終的結(jié)果就是中央政府投資，地方政府跟著投資(地方政府在強(qiáng)制力作用下不得已選擇非占優(yōu)策略)。這樣簡(jiǎn)單的博弈模型，可以解釋水利建設(shè)機(jī)制，也就是主要依靠中央投資的機(jī)制。

博弈論從一定程度上對(duì)農(nóng)田水利投資不足進(jìn)行了解釋。然而，農(nóng)田水利供給不足并不是單方面的原因造就的。資金自身定義的不精確性導(dǎo)致的彈性供給也是原因之一。例如，盡管中央“一號(hào)文件”里明確提出要大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金,從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。但是這里的“收益”到底是毛收入還是凈收入并沒有規(guī)定,兩種不同的劃分將導(dǎo)致土地出讓收益數(shù)額的巨大差異。加上各級(jí)政府對(duì)于上級(jí)財(cái)政資金的使用方向上存在不合理,大多財(cái)政撥款用于修建公路等地方民眾最需要的地方,投入到農(nóng)田水利的資金少之又少。

相較于GDP的增長(zhǎng)而言，農(nóng)田水利這一塊的投資卻是處于停滯甚至負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)。尤其是在中央投資決定農(nóng)田水利投資規(guī)模的前提下，在農(nóng)田水利設(shè)施供遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于求的情形下，中央政府對(duì)于農(nóng)田水利的投資力度不增反減，這加劇了農(nóng)田水利投資形勢(shì)的嚴(yán)峻性。

政府的職能是提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，具有公共性。然而，政府是由有經(jīng)濟(jì)理性的人構(gòu)成的，政府官員追求政績(jī)，政績(jī)的重要指標(biāo)之一是GDP。于此，政府的投資偏好表現(xiàn)在城市公共產(chǎn)品過剩，而農(nóng)村公共產(chǎn)品不足。

地方政府的事權(quán)多于中央，而稅收的大部分歸屬于中央，這會(huì)導(dǎo)致實(shí)權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配，擔(dān)負(fù)著絕大多數(shù)公共產(chǎn)品提供重任的地方政府缺乏財(cái)力的支撐，難以實(shí)現(xiàn)提供所需農(nóng)田水利設(shè)施的政府職能。

地方責(zé)權(quán)的不匹配表現(xiàn)在財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放，即沒有足夠的財(cái)力來保證地方政府職能的實(shí)現(xiàn)。[1]

2 市場(chǎng)資本投入不足。

事實(shí)上，政府在農(nóng)田水利等公共工程方面主要是采取政府采購(gòu)、招標(biāo)等方式，法律對(duì)此也有較為完善的制度規(guī)范。然而，這卻是政府主導(dǎo)決策，市場(chǎng)執(zhí)行的模式，從資金投入角度來看，屬于政府而非市場(chǎng)資本投入(當(dāng)然，以發(fā)行公債來籌集市場(chǎng)閑散資本同樣歸于政府投資)。政府并未針對(duì)市場(chǎng)主動(dòng)提供農(nóng)田水利設(shè)施提供完善的制度規(guī)范，包括優(yōu)惠政策、準(zhǔn)入政策等，這在資本籌集和渠道準(zhǔn)入上設(shè)置了市場(chǎng)進(jìn)入的門檻，加大了市場(chǎng)投資難度，挫傷投資積極性。

在現(xiàn)行水利建設(shè)投資機(jī)制下,水利建設(shè)投資管理模式主要強(qiáng)調(diào)計(jì)劃管理,投資的評(píng)估審批環(huán)節(jié)非常繁復(fù)。高額的費(fèi)用不僅會(huì)使一些水利項(xiàng)目望而卻步，更是嚴(yán)重?cái)D占了本就有限的水利建設(shè)資金。[2]

根據(jù)“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”原則，農(nóng)戶是小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的主體。然而，農(nóng)戶自身籌措資金能力有限、收益的外溢導(dǎo)致的不愿投資、政策性金融組織的有名無實(shí)諸多因素早就了農(nóng)戶這一建設(shè)主體的空缺。

3 受搭便車偏好、金融體系專項(xiàng)借款流出的影響導(dǎo)致農(nóng)戶融資能力有限。

搭便車偏好，由于農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)不明晰，對(duì)于公共產(chǎn)品，根據(jù)博弈論的觀點(diǎn)來看，博弈各方都是處于觀望之中，等待他人投資，自己受益。而有投資需求的人，由于沒有排他機(jī)制或排他成本過高，使得實(shí)際個(gè)人收益減少，從而會(huì)降低其投資意愿。就個(gè)人各自投資而言，最終，得出的博弈結(jié)果為實(shí)際投資產(chǎn)出的公共產(chǎn)品小于社會(huì)總需求。

此外，目前農(nóng)村針對(duì)農(nóng)村公共物品的供給采取一事一議制度，且小型農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)遵循著“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”原則。而針對(duì)公共產(chǎn)品的需求，其社會(huì)需求為個(gè)人需求的垂直相加。其供給是依據(jù)每個(gè)消費(fèi)者對(duì)其的評(píng)價(jià)來決定的。即每個(gè)消費(fèi)者對(duì)這個(gè)物品的效用評(píng)價(jià)——愿意支付的價(jià)格(稅收)——加總——成為公共物品的供給成本。在目前的制度政策基礎(chǔ)上每個(gè)人都不愿真實(shí)地說出自己的意愿(低評(píng)農(nóng)田水利)，這樣農(nóng)田水利設(shè)施的供給水平就無法實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

村民投資可分為村級(jí)集體或者其他經(jīng)濟(jì)組織投入、農(nóng)民合伙籌資、農(nóng)戶個(gè)體投資。農(nóng)戶個(gè)體投資適用于以農(nóng)戶自用為主的小型農(nóng)田水利設(shè)施。此類設(shè)施一般是農(nóng)戶在承包經(jīng)營(yíng)的果園、菜地等范圍內(nèi)建設(shè)，資金投入較少，受益對(duì)象單一。目前，在我國(guó)，村級(jí)集體或者其他經(jīng)濟(jì)組織投入占農(nóng)戶投資的較大比重，所以，這也導(dǎo)致了我國(guó)農(nóng)戶投資農(nóng)田水利不足。

[1] 王振宇，論完善分稅制財(cái)政體制的幾個(gè)關(guān)系[J]中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2009(9)

[2] 葉曉明，水利建設(shè)投融資機(jī)制的思考[J]湖南水利水電,2007(4)

萬志紅(1991.12-)，女，漢，云南昆明人，在讀碩士研究生，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2014社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)，研究方向：醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。趙如丹(1991.8-)，女，漢，云南臨滄人，在讀碩士研究生，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2014社會(huì)保障專業(yè)，研究方向：社會(huì)保障。易思岑(1990.7-)，女，漢，四川達(dá)州人，在讀碩士研究生，云南大學(xué)公共管理學(xué)院2014級(jí)社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)，研究方向：醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。

S27

A

1672-5832(2015)12-0285-01