論我國《海上交通事故調查報告書》的性質及救濟措施

馬祿偉

(上海海事大學 上海 200000)

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論我國《海上交通事故調查報告書》的性質及救濟措施

馬祿偉

(上海海事大學 上海 200000)

我國海事局依法應對海上交通事故調查處理并制作《海上交通事故調查報告書》，報告書中應查明事故原因，辨明事故責任。但海事局為避免行政訴訟，往往事故原因不甚明確，事故責任又語焉不詳，致使海事糾紛中的相對人權利實質上受損，卻不能提起行政復議和行政訴訟。本文介紹了英國和其它航運大國的做法，提出將海上事故安全調查和海事行政處理相分離的建議，賦予海事行政機關專屬執法權，通過事前申辯、聽證等互動機制以及事后復議、訴訟的監督體系反而可以加強其公正性，保障相對人的合法權利。

海上交通事故調查報告書；事故安全調查；海事行政處理

1 概述

依據《中華人民共和國海上交通安全法》①《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》②《國務院辦公廳關于印發交通部直屬海事機構設置方案的通知》《交通部海事局關于加強水上交通事故調查處理工作的通知》等規定，海事局有職責且可以主動對海上交通事故進行調查、處理，并制作《海上交通事故責任報告書》(下稱“報告書”)以查明事故原因，辨明事故責任。從《報告書》的法定內容分布可知，前七條是對客觀事實的描述，八到十條則是調查人員根據其專業知識和經驗，并結合法律相關規定作出的主觀分析和判斷。

實務中，相對方對海事局“辨明責任”部分容易產生爭議。雖然“辨明責任”僅指違反海上交通安全管理法律的行政違法責任，③但鑒于我國海事局調查主體單一，調查內容寬泛的現狀，仍將不可避免的產生出一系列的問題，例如相關方對處罰心存畏懼，拒絕提供真實情況；偽造篡改重要證據，使得調查過程受阻；海事調查人員受人情或其他因素的干擾，無法做出真實的判定；權力尋租頻繁等。另外，考慮到海事部門在證據搜集方面的專業性，以及作為政府機關的權威性，《報告書》在海事審判中的重要地位同樣無法撼動。那么作為海事糾紛中的相對人，若對海事機關做出《報告書》提出異議，其合法權利將如何得到救濟呢？

2 現有的救濟渠道

我國現有法律認為，當事人對海事局依據《報告書》做出的行政處罰決定不服的，可以徑行提起行政訴訟。④而對《內河交通事故報告書》不服的救濟途徑僅是“重新調查”⑤。海事法院不受理因不服《報告書》而提起的行政訴訟⑥。然而，對于《報告書》的法律屬性、訴訟中的地位和效力以及是否可訴訟可復議等問題均無明確規定。一般認為，相對人對海事局做出的海上事故責任調查報告產生爭議，如果不涉及行政處罰，暫無提起行政訴訟或行政復議的權利，主要理由為海上事故調查報告屬于行政調查的一種，且報告本身并不會對當事人的權利義務造成直接的影響，因此不能提起行政訴訟和行政復議⑦。而海事局為避免招致不必要的行政復議、行政訴訟程序，也對行政處罰退避三舍，但實質上卻對當事人造成了影響。

假如相對人對《報告書》提起行政訴訟或行政復議的途徑行不通，那么在海事審判中，法官對此類爭議內容的采信權限及其程度將會具有關鍵意義。⑧現有法律認為，海事調查報告及其結論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據，但有充分事實和理由足以推翻的除外。⑨雖然司法審判具有自主性，法院在民事訴訟中對案件涉及的事實和法律問題可以獨立審查，并直接做出認定，但現實狀況是，即使承辦法官覺得事故認定書的意見欠妥，考量多種因素后推翻《報告書》的案件仍然較少。另外，在案件審理過程中，相對人既無法提起行政訴訟或行政復議，也無提出異議和申辯的制度性保障，因此總體來看，法律賦予當事人的救濟措施明顯不足。

3 國外的有益經驗

3.1 英國

3.2 其他航運大國的做法

4 有關如何救濟的建議

針對我國海事相對人對《報告書》的救濟渠道較少，海上事故調查機構設置存在制度性弊端的事實，筆者提出如下建議：

4.1 明確相對方提出行政復議和行政訴訟的救濟權利

4.2 建立海事部門與海事法院的互動機制，構建正當的救濟程序

4.3 實現《報告書》制作主體和制作內容的雙向分離

盡管我國海事局在實現海事調查獨立性方面有所突破，但總體來看，海事調查主體以及調查內容并未出現實質分離，前述矛盾并未得到真正解決。因此，筆者建議，我國可以借鑒英國的做法，在交通部下設的安全管理處，賦予該機構獨立調查并依法提出海事安全建議，但并不涉及責任辨明的權利。同時，明確該機構在交通部中的獨立地位，從而保障其海事安全建議的公正客觀。而現有的海事機關將僅僅負責海事行政性質案件的處理，對違反海事行政法律法規的行為，依法給予懲處。如此一來，不僅可以充分發揮海事機關的專業優勢，及時查明海上事故的原因，提供有益的海事安全建議，以確保海上安全的行政管理，而且可以最大程度的保證海事行政機關行政執法權，正面激勵其公正執法，促進所出具報告的公正性，保障相對人的合法權利。

注釋：

① 《中華人民共和國海上交通安全法》第42條/43條。

② 《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》第15條。

③ 周水平、趙玉瑋：《關于海上交通事故調查處理中“辨明責任”的思考》，載《海事研究》2006年第6期。

④ 《中華人民共和國海上交通事故調查處理條例》31條。

⑤ 《中華人民共和國內河交通事故處理規定》第31條。

⑥ 《最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》“人民法院作為國家審判機關，依法審理因海上交通事故提起的訴訟案件。”

⑦ 韓立新、吳珊珊：《海事調查及其責任認定的法律屬性探析》，載《法學雜志》2014年第1期。

⑧ 主要表現為三種態度：

1)直接采信認定書的結論。

2)綜合司法鑒定、專家證人等證據后，決定是否采信事故認定書的結論。

3)直接否定認定書的結論。

⑨ 《最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局關于規范海上交通事故調查與海事案件審理工作的指導意見》

⑩ The Marine Accident Investigation Branch,簡稱MAIB

《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》 第2條對行政訴訟法第四十九條第三項

海事審判部門：解決當事人之間的民事財產、人身糾紛或依法追究其刑事責任。這些都是海事調查報告無法解決的問題。需要人民法院在海事調查報告的基礎上，繼續深入調查，辨明法律關系，追究法律責任。因此海事法院在海事案例的審理過程中，應當合法客觀的運用海事局所出具的海事調查報告。

馬祿偉(1990-)，男，上海海事大學碩士研究生。

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1672-5832(2015)12-0227-02