中國環保產業投融資機制創新的政策選擇

洪其綠

摘要：指出了近年來，我國環境保護投資總量不斷攀升，但是環境保護投資占GDP的比例依然較低，嚴重制約著我國環保產業的發展。也就是說，解決環保產業發展瓶頸的關鍵是完善和創新環保投融資機制。由于環保產業的外部性和政策依賴性特點，只有通過開發和利用那些具有政策性功能的籌集環保資金的措施和手段，才能真正解決環保投資不足的問題。

關鍵詞：環保產業；投融資；政策選擇

中圖分類號： F062.9

文獻標識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06033404

1 環保產業及其投融資

1.1 環保產業的內涵

在我國，環保產業被稱為“環境保護產業”（environmental protection industry），簡稱為“環保產業”。從環保產業發展趨勢看，國際上普遍認為目前環保產業發展的核心內容是包括環境污染控制與減排、污染清理以及廢物處理等方面提供產品與服務，針對環境問題的終端治理；環保產業發展的必然走向是針對產品的整個過程，既包括環境問題的終端，同時還涉及產品的生產過程中采用國內的技術、對環境的影響以及生產材料的選擇等全程跟蹤管理。

環保產業的目的是提高資源利用率、減少資源利用量和廢物排放量，某種程度上講環境保護的目的也正在于此 。為了改善環境質量、促進環境保護事業的發展，需要環保投資。環境保護的投入對環保設備和環保技術的需求推動了環保產業的產生和發展。

1.2 環保產業投融資

國家環境保護局將環保投資定義為：環境保護投入是指社會各有關投資主體在國民經濟和社會發展中，以社會積累基金和各種補償基金、生產經營基金中的資金支付防治污染、保護和改善生態環境，其中包括環境污染治理投資和環境管理與環境科技投入兩個方面。環境保護投資和環境保護融資是兩個不同的概念。環保融資的主要目的是為了進行籌集資金的融資活動，而有些環境投資也需要進行相關的融資活動，兩者的資金活動有所重疊進而很難將二者進行嚴格的區分。因此單獨提“環保投資”或“環保融資”都存在一定程度的局限性。從目前來看，“環保投融資”的提法更加合適。當它強調環保投資時，指的是為著預期產出而投入資本于環保行業的經濟活動；當它作為環保融資強調時，指的是資金融通（曾賢剛，2005）。

2 我國環保產業投融資的現狀

2.1 投資水平

從表1、圖1可以看出， “九五”期間的環保投資是“八五”期間的2.6倍，“十五”期間的投資是“九五”期間的2.4倍，“十一五”期間的環保投資是“十五”期間的2.7倍。在環保投資總量不斷攀升的同時，環境保護投資占GDP的比例也逐漸上升。2000年以來，我國環境保護投資占GDP的比例超1%并連續上升。這在發展中國家是少有的，充分表明國家保護環境的力度顯著加強。盡管我們的環保投資已經達到了OECD國家的水平，但是中國環境問題比較嚴重，與OECD國家比我們還只處于污染治理的起步階段。根據發達國家經驗要拿出占GDP2%～3%的資金投資環保，才能使環境有所改善。而我國也只是進幾年來環保投資額占GDP的比率達到1.5%以上，但低于2%，因此我國需要更多的環保投資。“十一五”的這幾年投資占GDP比例上升較快，說明環保產業將是新一輪經濟的增長點受到政府和社會的關注。

2.2 投資結構

從表2、圖2環境保護投資的結構上來看，我國環保投資主要用于城市環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資、建設項目“三同時”環保投資三個部分。第一，在我國環保投資總量有限的情況下，大部分投資主要用于城市環境基礎設施建設。究其原因，一方面隨著公眾對城市環境質量要求的不斷提高從而促使政府增加環保投資；另一方面，政府試圖采取通過擴大基礎設施的建設來擴大內需，促使在城市建設中與環保相關的投資也相應地快速增長。第二，工業污染源治理投資較為平穩。“十一五”期間，從總量上來看工業污染源治理投資變化不大，但近年來工業污染源治理投資占環保投資總量的比例呈上升的態勢。第三，建設項目“三同時”環保投資占環保投資總量的比例較為平穩，2005年以來上升較快。

根據2012年中國環境統計年鑒有關資料，環保投資的地區結構相對趨于平衡，相對來說，西部地區、北部地區環保投資增長幅度比較快（圖3）。

2.3 環保投融資渠道

目前環保投資主體包括三個方面。一是政府投資，這是我國環保投資的主要部分。包括國家和地方各級

圖3 環保投資的地區比較（2012）

政府從公共財政中拿出一部分資金用于環境保護。二是企業自身的環保投資，表3中的資料顯示，自2003年以來，企業自身的投資增長迅速。三是金融機構、私人和外資的投入，包括商業銀行用于環境基礎設施的貸款和私人機構以各種方式投入的資金、利用外資等。隨著我國市場經濟體制和投融資體制改革的深入，目前已經出現了一些新的融資渠道。

3 我國環保產業投融資存在的問題

近年來，我國環境保護的年投資額一直呈現穩定的上升趨勢，2007～2012年，環境保護的年投資額分別為3387.3億元、4490.3億元、5258.4億元、6654.2億元、7114.0億元和8253.5億元，占同期GDP的比重分別為1.36%、1.49%、1.54%、1.67%、1.50%和1.59%（根據2007-2012年《全國環境統計公報》各年相關數據整理得到）。

但是，環保產業投資總量還遠遠不能滿足控制環境惡化加劇及改善環境質量的要求，環保產業投資總額占同期GDP的比重仍然偏低。

3.1 環保產業投資主體仍以政府為主，企業缺乏環保投資動力

從表2環保投資結構可看出，城市基礎設施環保投資呈快速上升趨勢，“十五”到“十一五”環保投資總量增加了2.5倍，但環保投資占GDP的比例都在1.3%左右徘徊，但城市基礎設施環保投資由“十五”的655.8億元增加到“十一五”期間的5182.2億元。“十五”期間城市基礎設施環保投資占環保投資總量逼近60%。“十一五”期間，全社會環保投資達到22356.2億元，約占GDP的1.5%。“十二五”前兩年，國家已經投入了15367.5億元。

從環保投資資金來源看，投資資金渠道主要包括國家預算內資金、環保專項資金、排污費補助等，根據《中國環境統計年鑒》中數據估計，近幾年政府的財政性資金仍占40%～50%。這與市場經濟發達國家的情況恰好相反。

由于中國環境欠賬太多，新的工業污染、生活污染不斷凸現，盡管中國環保投入增加，但環保投資遠低于實際環保需求。單靠政府單一的投資是不能滿足全社會對于環保的資金、人力、物力的需求。應鼓勵企業積極將資金投入到環境保護中去。在我國，大多數企業仍然認為環境保護是增加成本，是沒有收益的投入。由于違法成本低于守法成本，企業寧愿出了問題被政府罰款或向政府交納排污費，也不愿購置設備治理污染，也就是說企業環保投資的有效需求不足。

3.2 環保產業投資總量不足，投資效率低下

自20世紀末以來，中國的環境保護投資總量從1990年的109.06億元，增加到2000年的1014.90億元，整體上是不斷增加；環境保護投資占GDP的比例由1990年的0.63%提高到2000年的1.13%（表1）。1990～2000年的十年間，中國國民生產總值按照9.5%的年增長率增長，由此可知中國的環境保護投資無法滿足經濟發展對環境保護所提出的客觀要求。

21世紀初開始，環保投資總量有了較大幅度的增加， “九五”、“十五”期間，環保計劃投資分別為4500億元和9000億元，而實際資金缺口分別為1053.2億元和601億元。 “十一五”期間，計劃環保投資占同期GDP的1.1%～1.3%，“十一五”的前幾年實際環保投資達到了計劃投資要求。但要使我國環境質量得到改善，則需要GDP的9%以上的投資。顯然我國目前的環保投資遠未達到環保投資的需求。有限的環保投資，得不到最有效率的使用。多年來，資金使用效率低下是困擾環保投資的另一大問題。污染處置設施的實際運轉情況就反映了這一問題。據統計，目前我國企業的污染處理設施，實際運轉并起到污染處理作用的占其中的1/3，有1/3處于半運轉狀態，另有1/3處于閑置不用狀態。環保設施的大量閑置，不僅起不到控制和消除污染物的作用，還造成了環保投資的極大浪費。

3.3 環保產業投融資市場機制不健全

在當前，由于市場化機制尚未形成，使得外界參與投資出現了瓶頸效應，企業對環保產業缺乏投資信心，阻礙了建設資金的投入，環保基礎設施資金缺口加大。一是價格體系不完善，價格不以價值為基準，而由政府物價部門核準，這種不合理的價格機制抑制了資金流入環保產業。20世紀末以來，盡管國家對環境保護領域采取了一系列改革措施，如采取多種措施鼓勵各類企業主要是民營企業進入環保領域等，但這并未完全打破行政壟斷，從而抑制了社會資金的進入。二是政府企業（市場）職責分工不明晰。政府的角色還沒有完全轉變，企業生產對環境造成的外部成本還沒有完全內部化，企業環保投資的積極性缺乏。三是中央與地方政府環保事權劃分不明確，使得環保領域的投入存在著重復和缺位，各級政府不能很好履行其環保責任。

3.4 環保產業發展的政策體系不完善

但隨著經濟社會的發展，我國在環境保護方面相繼出臺了一系列的政策已不能完全適應環境保護產業的發展現狀。從政策內容來看，不少政策措施還以各級政府的傳統計劃和行政管制為基礎，依賴于領導的重視。從政策制定、實施、評估、修正這一循環周期來看，各個環節都相當薄弱，沒有很強的連接性和穩定性。在相當多的地區，僅僅依靠環境保護部門執法無法保證各項政策得到切實落實，這直接制約了環境質量的改善。

同時，政府在支持和鼓勵企業積極投資環保的政策不夠，不能從根本上讓企業看到環保投資對經濟增長的貢獻。

4 我國環保產業投融資機制創新的政策研究

據外部性和公共產品理論，環保產業作為一個新興的產業，其健康持續的發展需要國家予以一定的財力支持。但是完全依靠國家投資發展環保產業并非長久之計，要借助市場的力量，引進民間或社會資本流入環保領域才能真正促進環保產業的發展。

4.1 政府運用財政稅收政策鼓勵和誘導企業投資于環保領域

（1）建立政府公共財政預算制度。一是在中央和地方財政支出預算科目中建立環境保護財政支出預算科目，建立確保財政環保投資穩定增長的財政預算制度，規定政府對環保產業的剛性投入。二是明確環境事權和財權職責。建立環境保護財政支出體制的依據是中央和地方環境保護事權配置，應以地方財政為主，中央政府對一些環境保護公共基礎設施建設給予一定政策和財力支持。

（2）建立有利于環境保護的“綠色”財政稅收制度。實際上我國稅收制度的設計已經體現了環境保護的政策傾向。如1995年財政部「財工字」152號文件規定，“企業開展資源綜合利用項目，利用廢水、廢氣、廢渣等廢棄物為主要原料進行生產的，在5年內減征或免征所得稅。”現行的稅收政策主要體現在綜合利用方面，而且各地落實情況也不盡如意。因此，必須加快稅制改革，擴大固定資產投資方向調節稅零稅率政策的調節范圍，鼓勵各類環境保護投資項目的建設。以各種稅收獎勵制度促進清潔技術的開發和應用，促進清潔生產，推進節能減排，大力發展環保產業。堅持按照“誰污染誰付費”的原則對造成污染的企業征稅。清理現行的資源稅費政策，綜合制定和實施包括開發新型能源、綠色交通的企業在規定的期限內免征增值稅和企業所得稅，或逐步降低增值稅和企業所得稅的稅收政策，建立生態效益補償機制等。

4.2 政府通過金融信貸政策，鼓勵和吸引社會資本投入環保產業

4.2.1 金融政策

制定金融政策能夠引導金融機構資金進入環保投資領域。對環保信貸給予相應的優惠，鼓勵銀行在確保信貸安全的前提下積極參與與污染治理和生態保護相關的項目。通過建立投資優惠機制，使金融機構的資金流入環保產業領域。特別是政策性銀行應以多重優惠方式對環境保護予以信貸方面的資金支持。同時應將企業的生產經營過程中的環保行為列入信貸對象評價標準之內，使同一行業中環保投資做得良好的企業易于獲得信貸資金，而忽視環保行動的企業難以獲得信貸資金。

4.2.2 融資政策

一方面，建立穩定的政策環境，引導民間資本投資環保領域。政府必須嚴格執法，對于污染企業或違反法規標準的企業進行相應的法律懲罰，以保證其有足夠的環保投入；同時，政府還需制定有關環境服務的稅收和價格優惠政策，對認真落實環境保護行為的企業進行相應的獎勵補貼。另一方面，成立“綠色銀行”或“中國環保銀行”。在中國向綠色經濟轉型的過程中，成立“綠色銀行”是一個發展趨勢。

4.3 完善外資政策，使外資投資環保成為新的增長點

“十一五”時期環保利用外資有著前所未有的大好形勢，2008年的世界金融危機既是挑戰又是機遇，我們可以充分利用這次機遇為環保融資提供寶貴的空間和機會。

在利用外資上，要從我國對環境保護的總體規劃和部署出發綜合考慮，在吸引外資的投入上首先要確定優先領域以及投資方向，要制定關于外資投入的優惠政策，鼓勵外商企業投資環保產業；對一些國內建設需要而又缺少治理污染配套技術的項目，應嚴格要求外商企業必須同時引進先進治理污染的環保設備。

目前對外融資實行以國家和地方分級外債管理來明確責權和分擔風險制度，為保證國家財政安全起見，將對外融資總量控制在一定范圍以內。

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