劉召峰

摘要：指出了近年來，一些與土壤污染相關(guān)的環(huán)境事件已經(jīng)引發(fā)了人們的廣泛關(guān)注，公眾參與土壤環(huán)境保護(hù)的意愿越來越強(qiáng)。國內(nèi)外案例表明：公眾參與土壤污染防治，能夠使該工作以更加高效、規(guī)范和科學(xué)的方式開展，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)方的共贏。當(dāng)前，政府在引導(dǎo)公眾參與土壤污染防治方面做了許多努力，但是也存在一些問題，如土壤污染信息公開程度不夠，公眾對土壤污染的嚴(yán)重性認(rèn)識不足，不能有效參與到土壤污染監(jiān)管和相關(guān)環(huán)境保護(hù)中。上海已經(jīng)初步建立了公眾參與土壤污染防治的制度框架體系，通過對公眾參與土壤污染防治的現(xiàn)狀分析，發(fā)現(xiàn)了四個方面的問題，即土壤環(huán)境污染信息公開有限，公眾參與流于形式、公眾環(huán)境維權(quán)難、土壤保護(hù)意識薄弱與尚未形成完整的公眾參與的法律保障體系。因此，提出了可以從適度公開土壤污染信息、建立環(huán)境公眾參與的法律保障體系、加強(qiáng)環(huán)境教育、拓展公眾參與形式，保障公眾的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)方面完善土壤污染防治公眾參與機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公眾參與；環(huán)境信息公開；環(huán)境立法

中圖分類號： X53

文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06021004

1 引言

土壤污染的污染物種類多，包括重金屬、持久性有機(jī)污染物、電子廢棄物及石油、化工等有機(jī)物。與上海最為相關(guān)的是工業(yè)污染及農(nóng)藥化肥的使用導(dǎo)致的土壤污染，進(jìn)而產(chǎn)生了“棕地”治理與農(nóng)業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的安全問題。“棕地”的出現(xiàn)使得該地塊的土地價(jià)值大為下降，更對該地塊上的公眾健康帶來威脅。而土壤污染會使農(nóng)作物中的有害物質(zhì)累積，并富集到農(nóng)業(yè)產(chǎn)品中，最終會影響人的健康。

2 上海市土壤污染防治公眾參與意義

國內(nèi)外土壤污染防治經(jīng)驗(yàn)表明，公眾參與不僅能夠很好地緩解土壤污染治理中各利益相關(guān)方之間的利益沖突，發(fā)揮各參與主體的各自的作用和優(yōu)勢，形成合力，促進(jìn)土壤污染得到科學(xué)化、規(guī)范化的治理，更能夠使開展土壤污染問題進(jìn)入工作日程。上海在土壤污染防治中取得了許多成績，不僅成功修復(fù)了世博園區(qū)等棕地，還促進(jìn)了國家環(huán)保部出臺了《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ350-2007）。在上海正在研究制定的土壤綜合治理實(shí)施意見中將引導(dǎo)公眾參與當(dāng)做重要的組成部分。同時(shí)，上海借助國際旅游度假區(qū)的建設(shè)，積極開展城市土壤標(biāo)準(zhǔn)的宣傳貫徹和示范基地建設(shè)，提高公眾參與土壤保護(hù)的積極性。

上海市受到污染的土地，多位于繁華區(qū)域，并對周邊居民產(chǎn)生影響。而土壤污染治理周期長且缺乏經(jīng)濟(jì)性，僅憑政府自身治理污染難度非常大。因此，土壤防治中的公眾參與，將有助于了解土壤污染防治情況，明確公眾自身的權(quán)利和義務(wù)，提高公眾保護(hù)土壤的意識，緩解公眾與企業(yè)、公眾與政府之間在土壤污染防治中不必要的利益沖突，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，能夠使得土壤污染防治更加科學(xué)化與規(guī)范化。

3 上海市土壤污染防治公眾參與體系框架

土壤污染防治公眾參與框架可以分為三個主要組成部分，即公眾參與的形式、促進(jìn)措施和保障機(jī)制，如圖1。其中，公眾參與的形式是該框架的核心內(nèi)容，是指公眾參與土壤污染防治的主要內(nèi)容、渠道與方式。公眾參與的促進(jìn)措施是為實(shí)現(xiàn)公眾參與的便利性和高效性，而采取的相關(guān)制度建設(shè)及活動。公眾參與的保障機(jī)制是保障公眾參與的法制建設(shè)、資金支持與組織保障。

圖1 土壤污染防治公眾參與體系框架

4 上海市土壤污染防治公眾參與的現(xiàn)狀及問題

上海已經(jīng)初步建立了有關(guān)土壤污染防治的公眾參與體系，但是該體系仍不完善，無論是在參與機(jī)制（公眾很難參與到土壤污染環(huán)境監(jiān)管中來），促進(jìn)措施（土壤污染信息的不公開阻礙了公眾參與）乃至保障機(jī)制（缺乏系統(tǒng)的完整的公眾參與保障體系）。

4.1 土壤污染防治中公眾參與現(xiàn)狀評價(jià)

按照土壤污染防治公眾參與框架體系，上海在參與形式、促進(jìn)措施和保障機(jī)制上都有所涉及，也可說上海市在土壤污染防治中已經(jīng)初步建立了公眾參與機(jī)制體系，如表1。但是，公眾參與體系也不成熟，參與程度也不深、仍需要進(jìn)一步完善。如在由于土壤污染事件的舉證困難等因素，造成公眾環(huán)境權(quán)益維護(hù)難；土壤信息不公開，使人們無法意識到土壤污染問題的嚴(yán)重性；公眾參與資金支持得不到制度性的保障等等。

4.2 土壤污染防治中公眾參與的問題

4.2.1 土壤污染信息公開程度不夠，公眾參與流于形式

2013年初，有律師向環(huán)保部申請公開“全國土壤污染狀況調(diào)查方法和數(shù)據(jù)信息”，而國家環(huán)保部以“國家秘密”為由拒絕公開。該事件表明環(huán)保部門只公布定性數(shù)據(jù)，未公布定量數(shù)據(jù)，這會引發(fā)公眾的質(zhì)疑。土壤污染信息公開程度不夠，不利于公民樹立環(huán)境保護(hù)意識，不利于做好土壤污染的預(yù)防和控制。土壤污染信息的公開程度不夠更容易引起政府與公眾之間的猜疑，從而可能會產(chǎn)生大面積的恐慌。土壤污染防治的要務(wù)之一，就是要及時(shí)適度公開污染信息。土壤污染信息的適度公開將使環(huán)境管理機(jī)構(gòu)與公眾之間達(dá)成相對平衡，推動公眾環(huán)境權(quán)益維護(hù)、公眾參與環(huán)境監(jiān)管、公眾參與環(huán)境決策以及公眾自身開展環(huán)保行動向更深方向發(fā)展。公眾一旦了解到了土壤污染的信息，會增加參與治理的動力，從自身做起積極保護(hù)土壤。

4.2.2 公眾環(huán)境維權(quán)難，且公眾很難參與到環(huán)境監(jiān)管中來

當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益受到侵害時(shí)，公眾很難進(jìn)行環(huán)境維權(quán)，主要原因在于舉證難，很難找出“被告”，且參與成本高，在土壤污染方面表現(xiàn)得尤為突出。在2013年1～6月的上海12369環(huán)保熱線的群眾舉報(bào)案件中，上海共接到群眾舉報(bào)案件14件，主要集中在廢氣污染、廢水污染和噪聲污染，沒有一例是有關(guān)土壤污染的。究其原因是，土壤污染的防治專業(yè)性較強(qiáng)，而公眾缺乏專業(yè)知識，很難對污染土壤的違法行為進(jìn)行舉證。這也阻礙了公眾參與到對土壤污染監(jiān)管。

4.2.3 土壤保護(hù)的環(huán)境意識仍很薄弱，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)

由于土壤污染的隱蔽性、復(fù)合性、積累性和滯后性的特點(diǎn)決定，人們往往會忽視土壤污染，不能意識到土壤污染產(chǎn)生后果的嚴(yán)重性。雖然現(xiàn)在有關(guān)環(huán)保宣傳教育的媒介和活動很多，也很大程度上提高了人們保護(hù)環(huán)境的意識，但是這些宣傳活動主要以大氣環(huán)境保護(hù)、水環(huán)境保護(hù)與固體廢棄物防治為主，很少有專門的活動來宣傳土壤保護(hù)。因此，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)土壤保護(hù)的環(huán)境宣傳教育，提高保護(hù)土壤的意識，使公眾參與土壤保護(hù)的條件更加便利。

4.2.4 尚未形成公眾參與的地方法律法規(guī)

我國環(huán)境保護(hù)法規(guī)中，雖然對公眾參與有所涉及，但未形成一個完整統(tǒng)一的體系。一些地方針對環(huán)境公眾參與制定了規(guī)章，如山西、沈陽等地，對環(huán)境公眾參與做了規(guī)范與界定。但也存在一些問題。如一些規(guī)定只是原則性的描述，缺乏可操作性。在我國近期土壤污染防治工作安排與上海市正在制定的土壤污染防治綜合意見中，均強(qiáng)調(diào)了“引導(dǎo)公眾參與”。以立法的形式保障和引導(dǎo)公眾參與能夠使公眾參與環(huán)境保護(hù)，做到有法可依，更能開展推動土壤污染防治工作。而公眾參與法律法規(guī)的缺失，會使公眾在參與范圍、參與途徑、環(huán)境保護(hù)中的權(quán)力與義務(wù)等環(huán)節(jié)不能得到清晰地認(rèn)識。由于對上述的環(huán)節(jié)的理解認(rèn)識可能出現(xiàn)偏差，會使公眾與環(huán)保部門之間產(chǎn)生一些不必要的“矛盾”。同時(shí)，土壤保護(hù)中公眾參與的成本高，且缺乏有效的資金支持，導(dǎo)致公眾發(fā)揮的作用相當(dāng)有限。因此有必要出臺法規(guī)降低參與的成本，并對社會組織提供制度性的資金保障。

5 完善上海市土壤污染防治中公眾參與的對策建議

前面提到的四個問題制約著公眾參與土壤污染防治。因此，本文的政策建議主要是針對這四個問題展開。

5.1 政府應(yīng)適度公開土壤污染信息，促進(jìn)公眾參與

土壤污染信息公開對公眾參與的重要性不言而喻。政府并未將土壤污染信息列入可發(fā)布的環(huán)境信息。可以通過兩個措施來促進(jìn)政府公開土壤污染信息，一是完善土壤環(huán)境監(jiān)測體系，彌補(bǔ)土壤基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完善問題；二是建立土壤污染信息公開制度。

5.1.1 完善土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系

國家在完善監(jiān)測制度、技術(shù)規(guī)范的同時(shí)，上海應(yīng)著重從監(jiān)測能力、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和環(huán)境監(jiān)測信息發(fā)布體系，完善土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系。監(jiān)測能力方面，要對環(huán)境監(jiān)測實(shí)驗(yàn)室配備先進(jìn)的設(shè)備，建設(shè)環(huán)境監(jiān)測綜合數(shù)據(jù)平臺、加強(qiáng)科研人才隊(duì)伍建設(shè)和技術(shù)培訓(xùn)基地建設(shè)；監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)方面，要增加土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測站點(diǎn)，對重要敏感區(qū)（如蔬菜糧食種植基地）和土壤高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)（如重污染企業(yè)周邊）進(jìn)行加密監(jiān)測、跟蹤監(jiān)測；將土壤信息列入可發(fā)布的環(huán)境信息，并通過環(huán)境狀況公報(bào)與環(huán)境質(zhì)量報(bào)告等形式向公眾發(fā)布，并不斷加大土壤信息的公開力度。

5.1.2 建立土壤污染信息適度公開制度

環(huán)境信息適度公開既包括污染信息公開的程度如何，也涉及數(shù)據(jù)公開范圍大小。環(huán)境信息公開制度已經(jīng)在我國初步建立，以保障公眾的知情權(quán)。然而，環(huán)境信息公開制度對環(huán)境信息的發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)容并未做詳細(xì)規(guī)定。在實(shí)際中，多是介紹有關(guān)機(jī)構(gòu)的職能、環(huán)保政策及環(huán)境質(zhì)量狀況等一般性的環(huán)境信息。國外在環(huán)境信息公開制度建設(shè)也值得我們借鑒。如歐盟頒布了《公眾獲取環(huán)境信息的指令》，要求成員國政府采取必要措施收集相關(guān)環(huán)境信息，并運(yùn)用電子信息技術(shù)等方式主動向公眾發(fā)布。可通過環(huán)境公報(bào)、環(huán)境質(zhì)量報(bào)告及報(bào)紙、網(wǎng)站、微博等媒體形式向外發(fā)布土壤污染的綜合信息，同時(shí)制定土壤信息發(fā)布規(guī)則來對依申請公開的情況做出說明，以保證公眾的知情權(quán)。然而，土壤污染特點(diǎn)也決定了信息公開的范圍應(yīng)在利益相關(guān)者層面公開，而非全面向所有公眾公開。如針對土地治理，土壤污染信息應(yīng)向原企業(yè)、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用窆_。

5.2 健全環(huán)境公眾參與的法律保障

國家曾在2006年啟動《公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》編制，但是至今仍未頒布。而許多環(huán)保法規(guī)雖然提到增強(qiáng)公眾參與，但多是原則性規(guī)定，操作性不強(qiáng)。在我國的環(huán)境保護(hù)法規(guī)，如《環(huán)境保護(hù)法》中明確“一切單位和個人都有責(zé)任保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告。”這表明公眾在環(huán)境保護(hù)應(yīng)注重環(huán)保責(zé)任的履行，不單只是享有監(jiān)督權(quán)力。而在實(shí)際環(huán)境保護(hù)中，公眾參與行為往往會被簡單地理解為監(jiān)督功能，卻很少提及其所承擔(dān)的環(huán)保責(zé)任。這些法規(guī)條文對公眾參與的規(guī)定沒有形成一個完整統(tǒng)一的體系，在技術(shù)規(guī)范和程序上依然有待進(jìn)一步理順。因此，上海應(yīng)借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，制定《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》，明確公眾參與的范圍、環(huán)境信息獲取范圍與方式、公眾參與的途徑與形式、公眾參與的獎懲，保障公眾參與環(huán)境保護(hù)。

5.3 加強(qiáng)環(huán)境教育，提高環(huán)境公眾參與的深度與廣度

我國環(huán)保部門都設(shè)有專門宣傳教育機(jī)構(gòu)，以提高公眾的環(huán)境意識，促進(jìn)環(huán)境公眾參與。環(huán)境宣傳教育的加強(qiáng)需要從以下方面開展：一是加強(qiáng)環(huán)境信息公開，以保障公眾的環(huán)境知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是多種媒體形式結(jié)合，通過報(bào)紙、期刊、廣播電視媒體、網(wǎng)絡(luò)等開展環(huán)境教育；三是加強(qiáng)基礎(chǔ)教育、高等教育階段的環(huán)境教育，讓環(huán)境教育走進(jìn)課堂；四是將環(huán)境宣傳交易與世界環(huán)境日、地球日等主要環(huán)境紀(jì)念日結(jié)合，打造環(huán)境教育品牌，擴(kuò)大影響力；五是增加關(guān)于土壤保護(hù)方面的宣傳教育，提高全社會土壤保護(hù)的意識；六是加強(qiáng)環(huán)境教育隊(duì)伍能力建設(shè)；七是制定環(huán)境教育法，保障環(huán)境宣傳教育順利開展。

5.4 完善公眾參與形式，保障公眾的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)

在土壤污染防治過程中，公眾參與的內(nèi)容和渠道并不多。公眾主要在環(huán)境教育宣傳、綠色創(chuàng)建活動及自身環(huán)保行為環(huán)節(jié)參與，而很少且很難參與到土壤污染防治監(jiān)管、決策及環(huán)境公益訴訟中來。應(yīng)拓寬公眾參與的渠道，在制定土壤利用規(guī)劃、土壤修復(fù)計(jì)劃等過程中通過聽證會、問卷調(diào)查、專家咨詢、座談會等形式，吸取公眾的具體建議，并將其考慮進(jìn)土地利用規(guī)劃、土壤修復(fù)等。應(yīng)從強(qiáng)化環(huán)境意識、擴(kuò)大公眾參與范圍、規(guī)范參與程序的角度完善環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與。制定專門的法律法規(guī)，對環(huán)境公益訴訟進(jìn)行規(guī)范，明確訴訟主體，完善訴訟程序、舉證責(zé)任和損害賠償機(jī)制，明確各級政府應(yīng)為環(huán)境公益訴訟制度提供行政支持、允許各地建立環(huán)境訴訟基金，解決環(huán)境公益訴訟的成本問題。

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