對陸良縣森林生態效益補償的認識與思考

周忠文??高昆瑞

摘要：介紹了陸良縣森林生態效益補償實施概況及取得的成效，分析了陸良在實施中央財政森林生態效益補償中存在的問題，提出了相關的對策與建議。

關鍵詞：森林生態效益補償；建設成效；對策與建議

中圖分類號： F326.2

文獻標識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06014403

1 引言

森林生態效益補償是指國家為保護森林、充分發揮森林在環境保護中的生態效益而建立的，通過國家投資、向森林生態效益受益人收取生態效益補償費用等途徑設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的森林的營造、撫育、保護和管理的一種法律制度。陸良縣自實施國家級公益林生態效益補償項目以來，通過嚴格管護，嚴格執行國家、省、市等有關生態效益補償資金的使用政策，使補償資金做到專款專用，使森林生態效益補償資金在林農增收中發揮了極大的作用，實現了生態受保護、林農得實惠的目標。

2 陸良縣基本情況

陸良縣位于云南省東部，隸屬曲靖市，地處北緯24°44′～25°18′，東經103°23′～104°02′，北與麒麟區、馬龍縣接壤，東與羅平、師宗相連，南與瀘西縣、石林縣相鄰，西與宜良縣毗鄰，東西寬65.62km，南北長62.8km；全縣國土總面積1989.59km2。轄7鎮2鄉2街道辦1個華僑管理區，139個村（居）委會，625個自然村，1366個村小組（合作社）。據2014年統計公報統計，全縣總戶數23.36萬戶，總人口67.75萬人，民族有漢、彝、回、白、哈尼、壯、傣、苗等22個民族。全縣國民生產總值134.5億元，其中農林牧漁服務業總產值88.7億元，占國民生產總值的65.9%，在農林牧漁服務業總產值中林業產值2.9億元，占2.2%[1]。

據2008年全縣森林“二類”資源調查，陸良縣有林業用地89657.0hm2，占全縣總面積1989.59hm2的45.06%。在林業用地中：有林地面積61103.7hm2，占林業用地的68.15%；灌木林地18843.5hm2，占21.02%；疏林地1106.6hm2，占1.23%；未成林造林地1614.0hm2，占1.80%；宜林荒山荒地6857.2hm2，占7.65%；苗圃地132.0hm2，占0.15%。有林地覆蓋率為30.71%，植被覆蓋率33.44%[2]。

3 陸良縣森林生態效益補償實施情況

陸良縣自2005年啟動實施國家級公益林生態效益補償工作，分別于2005年和2006年區劃界定二批中央財政森林生態效益補償面積73.78萬畝，占全縣林業用地面積的54.9%，納入補償管護的地類包括江河兩岸的有林地、荒漠化和水土流失嚴重地區的有林地、疏林地和灌木林地。2013年1月，根據國家林業局關于國家公益林補充區劃要求，縣林業局組織專業技術人員進行了國家級公益林補充區劃調查，確定全縣國家級公益林面積仍為73.78萬畝，涉及12個鄉（鎮）、街道、華僑管理區、林場的709個林班7694個小班，其中：國有0.07萬畝，集體73.19萬畝，個人0.51萬畝。按生態區位分為：江河兩岸面積4.78萬畝、荒漠化和水土流失嚴重地區面積69萬畝（其中：云貴高原26.94萬畝，石漠化山地42.06萬畝）。按地類：分為有林地49.05萬畝、疏林地0.71萬畝、灌木林地24.02萬畝。按林種分為：水源涵養林4.78萬畝、水土保持林69萬畝。按級別分為：一級14.05萬畝、二級59.04萬畝、三級0.69萬畝。全縣國家級生態公益林涉及82個管護責任單位，共區劃329個管護責任區，責任區平均面積為2243畝[3]。

2014年末共落實上崗公益林管護人員432名，簽訂限伐協議和管護合同（A）各82份，簽訂管護合同（B）432份，累計使用中央財政森林生態效益補償資金5673.71萬元[4]。

4 森林生態效益補償實施成效

4.1 構建了一個安全穩定的綠色生態環境

嚴格執行《云南省中央財政森林生態效益補償基金陸良縣實施方案》，科學管理國家級公益林，堅持“嚴管林、慎用錢、質為先”的建設方針，通過采取封、管、造、撫育的措施，實行天然更新和人工促進更新的方法，使森林資源得到了恢復性的增長，優化了森林結構，森林質量有了顯著的提高，有效遏止了局部環境惡化的趨勢，增強了生態功能，使國家級公益林形成一個高效、穩定的森林生態系統，為陸良經濟和社會的可持續發展提供了一個安全的生態環境。

4.2 形成了一種良好的森林保護的輿論氛圍

縣、鄉鎮公益林管理機構互相聯動，加大對國家級公益林建設和管護的政策宣傳，通過宣傳牌、宣傳單、村務公開欄、報刊、電視、以會代訓等各種途徑廣泛宣傳，使廣大群眾更多更好地了解國家級公益林知識，管護的基本模式及管護的意義。同時，定期在村務公開欄公開補償基金的收支情況，給林農以知情權，激發了廣大林農育林護林意識，促進國家級公益林的建設。

4.3 建立了一支業務精良的公益林專業管理機構

為確保公益林項目各項任務有效落實，陸良縣建立健全了縣、鄉（鎮）、街道公益林管理機構，改變原先的“三無”（無編制、無人員、無經費）的狀況，將政治思想和業務素質過硬的人員調整充實到公益林管理崗位。縣級公益林管理辦設3名專職人員，鄉（鎮）、街道設1～2名專職人員負責日常的國家級公益林管理工作，并配備必需的辦公設備，基本實現了辦公信息化。實行分級管理，分級負責，確保了公益林管理工作的順利開展。

4.4 組建了一支素質過硬的公益林管護隊伍

在國家級公益林建設和管護上，堅持從源頭抓起，嚴格按照《陸良縣國家級公益林管護人員管理規定》選拔管護人員，做到公開、公平、公正，將真正有能力、能干事、會干事的人選拔到國家級公益林管護的崗位上來；每年縣、鄉（鎮）、街道、公益林管理辦開展不少于2次對護林員的培訓。通過培訓，不斷增強管護人員的業務素質，建設成了一支素質過硬的國家級公益林管護隊伍，真正把國家級公益林管護好，管出成效。

4.5 形成了一套科學嚴格的公益林管理制度

加強補償基金的管理，特別是使用上的監管，做到專款專用。縣林業局在“林業專項資金專戶”中設立“森林生態效益補償基金”明細科目，以完整反映補償基金的收、支、余情況；鄉（鎮）、街道財政所在“暫存款”科目下設置“森林生態效益補償基金”明細科目，以真實反映補償基金的收、支、余情況；縣林業局和各鄉鎮公益林管理辦進一步強化監管責任，督促國家級公益林權屬單位制定補償基金使用計劃，上報縣級公益林管理機構備案。鄉鎮人民政府、街道辦事處充分發揮監管責任，監督各項目村按規定嚴格使用資金，發揮最大的使用效益。根據《云南省森林生態效益補償基金管理實施細則》、《云南省國家重點公益林項目管理暫行辦法》等制度的規定，2005年7月陸良縣在全省率先制定了《陸良縣國家公益林管護制度》、《陸良縣國家公益林管護細則》、《陸良縣國家公益林護林員出勤及巡山記錄制度》、《陸良縣國家公益林定期匯報制度》、《陸良縣重點公益林護林員考核獎懲制度》、《陸良縣國家公益林檢查驗收制度》等五個制度。2014年根據《云南省實施中央財政森林生態效益補償基金管理細則》的規定，本縣制定了《陸良縣實施中央財政森林生態效益補償基金管理細則》，同時對《陸良縣國家重點公益管護制度》進行了修改和完善，并新制定了《國家級公益林檔案管理制度、學習培訓制度》、《國家級公益林重點對象管理制度和護林員職責》等，使全縣的公益林管理更加科學規范、嚴密、高效。

5 森林生態效益補償中存在的問題

5.1 管護難度增大，保護形勢嚴峻

一是公益林管護人員不穩定。受三年一次的村級兩委換屆影響，致使公益林管護人員的變動性較大，給各級各相關部門管理和培訓也造成了一定的難度，使全縣生態公益林的管護工作難以展開。二是部分國家級生態公益林區域內林農混雜，林田交錯，少數群眾在經濟利益的驅使下，置國家法律法規于不顧擅自開墾蠶食林地。特別是在山區鄉鎮，少數農戶在烤煙季節，偷砍盜伐木材用于烤煙。加之近些年林區流動人員較多，林區管理、管護壓力較大，毀林造林、放牧現象時有發生。森林資源保護形勢依然嚴峻。

5.2 管護人員參差不齊，護林員管理不到位

部分鄉（鎮）只重視護林員的進入，而忽視護林員的管理和調出，選拔護林員透明度差，裙帶關系嚴重，導致管護人員的素質和業務水平參差不齊，特別是個別公益林管護人員的年齡偏大、文化素質較低，處理問題方式、方法非常簡單，無相應的管護日志和巡山記錄，缺乏量化考核依據。

5.3 管護費標準低，影響護林員積極性

近年來，隨著物價的上漲，國家級公益林的中央財政補助也在不斷增加，但根據省、市相關公益林補償資金管理辦法規定的護林員管護費卻沒有得到相應提高，不利于調動護林員的積極性。目前，陸良縣國家級公益林的管護補助費每畝2.5元，護林員每月的管護補助費保持300～400元之間，日平均勞動工資10～20元，而現行體力勞動日工資標準80～100元。這樣的工資標準，只能留住那些勞動力很差的老年人，對于年富力強且有文化的中年人已不具備任何吸引力。

6 對策與建議

6.1 創新機制，突出重點

在建立和創新公益林保護管理機制和森林生態效益補償基金監督檢查的長效工作機制上狠下工夫，積極爭取省、市項目資金支持，努力改善公益林區管護和公益林生態效益發揮。指導各項目實施單位建立健全工作考核、績效評定和獎勵、懲罰制度，確保各相關單位和人員做到各司其職、各負其責；制定、出臺符合陸良縣工作實際的檢查、考核考評辦法（細則），確保國家級公益林補償項目在陸良縣順利實施。

6.2 完善體制，建全機構

結合集體林權制度配套改革進一步健全、完善公益林管理機構，落實公益林管理機構的“三定”工作，實現全縣公益林管理有編、有人抓的工作局面。加強公益林管護人員隊伍建設，充分調動各級公益林管護人員的工作積極性，嚴格執行各項規章制度，挖掘工作潛力，全力完成國家級公益林管護任務。

6.3 嚴抓森林防火，構建國家級公益林防火安全體系

通過在生態公益林分布區和外圍設置森林防火宣傳牌、懸掛條幅標語以及利用其它各種宣傳媒體，大力宣傳公益林區森林防火的重要性，及時完善公益林區防火的基礎設施，修建防火通道、營造防火隔離帶，加大森林火災監測力度，強化野外火源管理消除火災隱患。

6.4 以平安林區創建為抓手，構建林區防控體系

一是加強森林公安“五化”建設，在林業綜合行政執法大隊的基礎上，以鄉鎮、街道林業站規范化建設為契機，強化鄉鎮、街道林業綜合行政執法中隊建設。全面推進“一二二一”林業綜合行政執法建設，實現“一套班子，兩支隊伍，兩塊牌子，一人指揮”模式，有效整合并加強林業執法隊伍建設，推進林業執法法制化、規范化。二是強化林業執法業務培訓。開展林業執法業務培訓，邀請省、市、縣專家進行林業法律、法規和執法辦案業務培訓講座，提高林業執法隊伍依法行政能力和水平。三是深入開展平安林區建設，筑牢林區防控體系。扎實組織開展各類專項行動，打防結合，常態化地依法嚴厲打擊各類破壞森林資源的違法犯罪行為，有力震懾涉林違法犯罪分子。全力維護林區治安和諧穩定，確保全縣森林資源安全[5]。

參考文獻：

[1]陸良縣統計局.陸良縣2014年統計公報[R].陸良：陸良縣統計局，2014.

[2]云南省林業生態工程規劃院.陸良縣森林資源規劃設計調查報告[R].昆明：云南省林業生態工程規劃院，2008.

[3]陸良縣林業局.陸良縣國家級公益林區劃落界報告[R].陸良：陸良縣林業局，2013.

[4]陸良縣林業局.陸良縣2014年度國家級公益林管理工作總結[R].陸良：陸良縣林業局，2014.

[5]陸良縣林業局.陸良縣公益林保護工作報告[R].陸良：陸良縣林業局，2014.