保護區規范化管理的基本要求和實施途徑

王獻溥等

摘要： 指出了保護區的規范化管理是保護生態文明建設落到實處、促進生態發展文明時代不斷前進的關鍵。從保護區的性質、目的、任務、類型劃分、管理體系和實施途徑等方面進行了深化和發展探討，對如何才能實現其規范化管理的要求，提出了相應的建議。

關鍵詞：保護區規范化管理；生態文明建設；生態發展文明時代；自然保護；可持續發展

中圖分類號： S759.9

文獻標識碼： A 文章編號： 16749944（2015）06000104

1 引言

保護區的規范化管理是生態文明建設的關鍵任務，生態文明建設眾多的具體工作都要靠保護區來實施，否則，它只能是紙上談兵。可見，保護區已是當今生態發展文明時代的重要機構和研究領域，它與正在蓬勃發展的信息、電子、通訊、遙感和生物技術等領域一樣是21世紀社會發展的重要熱點。要把保護區工作搞好，需要同它們一樣，有一套行之有效的領導機構和實施制度來保證，也就是說，需要有科學的規范化管理的辦法。近來，保護區的許多主管部門紛紛舉辦保護區規范化管理培訓班，似乎就是要大力宣傳其重要性和制定一些辦法。本文就擬針對當前廣泛的需求，從保護區的性質、目的、任務、類型劃分、管理體制和實施途徑的深化和發展來探討，如何才能實現其規范化管理的要求，并提出一些相應的建議供有關方面參考。

2 保護區性質的深化與發展

保護區是在農業文明時代和工業文明時代由于自然遭受嚴重的破壞情況下不斷地發展起來的。當時，它只關注到嚴加保護，不允許任何破環的問題，這是符合當時實際要求的，無可非議。但經過長期的實踐證明，脫離了廣大公眾需求的單純保護的實體是行不通的。因為一個擁有土地、生物資源和人力的機構，不生產任何產品，無論在任何時代都是說不過去的。隨著社會生態發展意識不斷地提高，1971年聯合國教科文組織“人與生物圈”研究計劃的專家們提出了一個新型的生物圈保護區的概念。它的基本要求就是要把保護和發展密切結合起來，同時，通過在保護區內劃定不同管理要求的功能區域，爭取周邊社區人民積極參與的方法，使之從中得益，以解決保護和發展同時并舉可能出現的矛盾來適應生態文明建設的要求。應該說，保護性質的這種變化是一項劃時代的創舉，它是制定規范化管理的基礎。為什么說，保護區是生態文明建設的基本單元，實質就在于此。這是生態發展文明時代的標志，對它應有深刻的認識[1～3]。

3 保護區的目的和任務

從上述保護區性質變化的闡述可以看出，它就是致力于生物多樣性及其它自然和文化資源的管護，并通過法律和其它有效的手段進行管理的陸地和海洋。它的主要任務在于保護，但要在不影響保護的前提下，把保護與科研監測、教育培訓、資源持續利用和生態旅游密切結合起來，充分體現出它作為區域生態文明建設基本單元的含義。生態文明建設靠它來落實具體的任務，以保持人與自然的平衡，促進持續與和諧的建設，為人民造福[4，5]。

4 保護區類型的劃分

保護區只是一個泛稱，常可根據不同的實際要求將之劃分出各種不同的類型，例如，根據保護對象、級別、歸屬、管理要求的不同，可出現不同的稱謂，彼此是相互相成的，不存在任何實質上的矛盾。但管理類型是最重要的，1994年世界自然保護聯盟國家公園和保護區委員會公布了一個具有6個管理類型的方案，即：

（1）嚴格的保護區保留自然環境面貌的地區；

（2）國家公園；

（3）自然遺跡；

（4）棲息地物種管理區；

（5）保護景觀；

（6）資源管理保護區。

這是一個對保護區管理要求權非常有指導意義的管理類型分類系統，但仔細分析一下，其中有些名稱似乎含義不大容易掌握（例如嚴格的保護區），有些類型不屬管理類型（例如自然遺跡）[6，7]。為此，我們將之改為以下5大類型。

（1）綜合管理的保護區：全面開展有關保護、科研監測、教育培訓、資源持續利用和生態旅游五項工作，一般在保護較好、面積較大、有代表性的各個自然地帶類型中選擇建立，主要應由主管部門認真負責管理，做出試驗示范，不追求數量，重在質量，像云南西雙版納保護區、四川臥龍保護區就屬于這一類型。

（2）國家公園：主要在自然生態系統類型保存面積較大、風景美好的地方建立，主要側重在保護和生態旅游方面，其它任務可圍繞著這兩項任務的要求來開展，著名的森林公園、地質公園和濕地公園都可屬這一類型，可由主管部門委托有關公私組織依法負責管理。像四川九寨溝保護區、新疆天池保護區和哈納斯保護區就屬于這一類。

（3）保護景觀：主要指一些特殊的自然和文化遺跡與具有獨特景觀的區域，由于其稀有性、代表性、美學性和自然與文化的意義和價值，需要加強保護并開展生態旅游，發揮其潛在的作用，面積大小不等，需要加強適宜的公私組織依法管理，像天津薊縣中、上元古界地質剖面保護區、貴州安順市黃果樹瀑布景區、云南昆明石林風景區就屬于這一類型。

（4）棲息地物種管理區：是指通過人工管理來維護棲息地，以滿足特殊的物種生存需求的區域，要根據實際要求來劃定面積，委托有關公私組織依法管理，陜西漢中朱鹮保護區、江蘇大豐麋鹿保護區、長江新螺段鱀豚保護區、安徽宣城市揚子鱷保護區、上海長江口中華鱘保護區都是這樣的區域。

（5）資源管理保護區：在不影響保護的前提下對自然生態系統開展資源持續利用的區域大多數保護區都應屬于這一類型，面積大小不等，可委托或承包給有關公私組織依法管理，是最典型的生態文明建設的重要場所[8]。

當前，我國保護區事業還處在百花齊放的情況下，各主管部門都抓住自己所管轄的范圍，建立各種各樣的保護實體，以致保護區各個管理類型都獨立自主地建立自己的管理體系，制定自己的規章制度，彼此毫無關系，還矛盾百出。顯然，這是保護區事業發展的早期特征，經過一段時間的實踐，特別是現在提出生態文明建設的要求，將會很快地促進它們聯合，彼此都屬于保護區領域內的重要組成部分，納入“統一協調，分散管理”的方針下經營，發揮各自應有的作用。

5 保護區規范化管理的基本要求

對于任何一個保護區來說，都要明確以上所述的變化，遵循下列各項要求進行建設，才能達到生態發展文明時代要求的規范化管理目標。

5.1 明確所屬保護區管理類型

任何保護區都必需明確自己所歸屬的管理類型，根據自己的實際情況和要求，制定適當的生態發展總體規劃，明確其側重點，逐步實施管理的要求。對任何保護區都一概而論，重點不突出，是很難發揮其應用作用的。當前，我國各種各樣的保護實體都能在這個管理類型系統中找到自己的歸屬和地位，對號入座[9]。

5.2 明確保護區的主管部門

任何保護區都必需要有自己名副其實的主管部門，一切由其規劃和安排。含糊其詞地有許多主管部門但又不認真管事的情況應予改變。世界自然保護聯盟國家公園和保護區委員會曾公布了一個保護區監控類型系統。它包括以下幾類。

（1）政府主管部門管理的保護區：由主管部門或其下屬單位負責管理，嚴格說，綜合管理保護區應由其管理。

（2）政府主管部門與地方政府共同管理的保護區：大多數保護區都應實施這種管理體制，以發揮地方政府及其有關部門的作用，誰為第一主管可根據實際情況來決定。

（3）民營保護區：委托或承包給個人、集體、非政府組織、盈利或非盈利的法人依法管理的保護區，以發揮廣大公眾積極參加自然保護事業，我國極少這樣的保護區，應予大力發展。

以上三類保護區都應建立管理委員會和顧問委員會協同工作，前者吸收有關部門領導、社區和利益攸關者代表共同組成，負責統一協調、制定總體規劃、監督、資助和組織保護區團結社會各界人士積極參與實施規劃的各項要求；后者，要聘請一個適當的學術機構或大專院校為顧問單位，通過它來籌建顧問委員會，組織國內外有關專家組成，以幫助保護區出謀劃策。

（4） 社區管理區：這是由社區承擔管護殘存小片生態系統類型的區域，不一定設立專門管理機構，主要依據村規民約指定專人負責，我國各地建立的眾多保護小區就是這一類型。表面看來它的作用似乎不大，但是，全國各地把這些殘存的生態系統管好，無論在維護區域生態安全和提高當地人民生活質量來說都是不容忽視的。保護區主管部門應視實際情況給予必要的支持和幫助，發揮其應起的作用[10～12]。

5.3 認真劃定保護區內功能區域

保護區內應根據生態發展規劃的總體布置，劃定核心區、緩沖地區和試驗區的范圍。前兩者主要要求搞好保護、科研監測、教育培訓工作的安排，后者主要要求發掘生物多樣性豐富的資源，進行試驗示范，以利向外推廣。隨意在圖上勾劃的后果造成以后工作產生矛盾是不可取的。當前，特別強調要和周邊社區合作共建過渡區，大力開展生態發展事業。它不屬保護區的范圍，但要在保護區統一規劃的要求下大力從事生態文明建設工作。次生生態系統的恢復、生態農業和有機農業的發展、生態小城鎮的建設、創建新興的生物多樣性產業和發展生態旅游就是其所關注的工作。這是爭取社區群眾的參加保護區建設最好的途徑，保護區作為區域生態文明建設的基本單元必需搞好這工作[13～15]。近來，有人建議保護區內不再劃定試驗區，把其工作列入過渡區去做，這未嘗不可，目前不必嚴加規定，可根據實際情況來靈活處理。

5.4 建立生物多樣性定位研究試驗站

各個保護區都要根據自己的實際情況和要求建立定位研究試驗站，特別是綜合管理保護區，還應在生物多樣性基本理論研究方面多下功夫，顧問委員會可在這方面發揮作用，其它類型的保護區可根據自己的實際需求來安排項目，不開展研究，工作難有進展[16，17]。

5.5 建立教育培訓和生態旅游服務中心

保護區是一項長期的不斷要求深入發展的事業，所以，教育培訓是保護區工作的核心，缺乏這一環節，工作難以持續下去。首先，要弄清自己的自然條件、自然資源和社會經濟特點的本底，制定中、長遠發展規劃，闡明生物多樣性資源利用現況和設想、生態旅游景區景點的內定，利用現代化的光、聲、電等手段，把有關資料、圖片、標本、光盤等，通過建立展覽館、陳列室、影視廳、演習館等，展示給廣大公眾，一方面是宣傳自己的豐富資源和工作成就，另一方面也為社會提供教育培訓的場所，也幫助導游、員工隊伍提高業務水平，提高公眾的生態發展意識。因此，定期舉辦培訓班、研討會、學術交流會、出版必要的刊物，發放宣傳手冊和培訓資料就成為其日常的任務。作為生態旅游中心還需建立咨詢室、招待所、休息室、出售自然保護資料和土特產品，幫助廣大公眾解決觀光和生活等各種各樣的問題[18]。

5.6 創建有發展前景的生物多樣性產業

大力發掘本地有發展前景的材用、城鎮綠化樹種和花卉苗木、藥用植物、果蔬、野生菌類和其它經濟植物、野生經濟動物和養蜂等，通過試驗，大力推廣，以豐富栽培地區的生物多樣性。大力發展竹木業系列產品加工廠，生產有關生活、生產和工藝產品，以適應市場需求，這會大大促進地方經濟繁榮和提高當地人民生活水平，是生態文明建設最迫切的需要[19]。

5.7 創建生態旅游發展體系

首先利用獨特的生物多樣性、文化多樣性和景觀多樣性以及發展觀光農業，建立農家樂莊園和民族文化村等確定生態旅游景區 、景點；然后建立必要的展示、監測、公共事業、后勤服務、生產發展系統等方面的措施，以保證生態旅游的持續發展；最后，制定生態旅游指南，使各方面工作都能規范地進行[20，21]。

5.8 重視生態小城鎮的建設

生態小城鎮的形成是農村經濟發展必然的結果，它是農業的產業結構調整逐步地減少農村人口的一種措施。城鎮作為一個生態系統，其基本原理與生物生態系統的情況是一致的。它的動態平衡要從調節能量流動、水分動態和物質循環等入手，來提高其生物生產力和經濟生產力水平。這就要根據其本身的自然特點、資源現狀和本地需求來確定發展的方向和規模，切忌單純無節制地建房、遷移人口來擴大。保護區可幫助它來實施循環經濟、低碳經濟、生態房屋建筑和綠化、美花建設等來達到預期目標[22]。

5.9 加強生態發展教育，發動公眾積極參與建設

作為區域生態文明建設基本單元的保護區最根本的目標在于實施可持續發展戰略來構建持續社會與和諧社會，從而為建設資源節約型、環境友好型和社會創新型的國家奠定堅實的基礎。為此，必需發揮廣大公眾的積極性和創造性才有可能，這就要充分地認識生態保護與經濟發展彼此的密切關系，它們是辯證的統一，不能將之對立起來，要從認識區域的承受能力和生態平衡的基本規律入手，依靠生物多樣性和社會經濟的持續發展來達到預期目標，要結合實際情況來編寫通俗易懂與具說服力的材料，供校內、外教育講習、媒體宣傳和培訓之用[23]。

5.10 加強國內外的合作和交流

保護區是一項國際性事業，不應閉關自守，要通過國內外合作和交流將之不斷向前推進。建立跨界保護區和姊妹保護區是最好的捷徑，顧問委員會在這方面將能發揮巨大的作用[24，25]。

6 實施保護區規范化管理的關鍵途徑

上述保護區規范化管理的各項要求，似乎大家早都知道，但能實施者甚少，究其原因就是缺乏得力的管理體系來推動，大多停留在口頭或紙面上，而下列兩方面最為關鍵。

6.1 完善保護區的管理體制

世界各國保護區管理體制不盡相同。表面看來，我國保護區仍處在各自為政的階段，但仔細分析，可以概括為實施“統一協調，分散管理”的方針，應該說，這是符合我國當前國情的，只是統一協調機構的能力較差，既無專門的經費支持，也缺乏專設的機構來操作，難以得到公認和信任。分散管理雖然各抓一種類型，但并不專心一致，由于缺乏統一協調，信息也較閉塞，也只能從自己的那點利益去考慮，因此只能是應付一般的運轉，談不上有什么創造性的進展，而且對廣大公眾參與自然保護管理的信心認識也不充分，低估他們的力量，不發動和組織他們參與就顯得孤軍奮戰，難以適應時代發展的要求[26]。生態文明建設已列入最高領導機構的議事日程，由其推動各級政府建立生態文明建設委員會來專司此事，將是最理想的。貴州省貴陽市政府建立生態文明建設委員會的實踐經驗，值得總結、提高和推廣，這是今后一項重要的任務[27～29]。

6.2 建立自然保護領域的立法體系

統一協調部門的主要任務就在于制定立法體系。實踐證明，沒有法律的指導和監督，一切都難以開展。生態文明建設與自然資源保護與持續利用是同一事物從理論闡述和實際要求不同的表達，自然保護領域都包含它們的內容，應首先制定自然保護法作為根本大法，在此基礎上指導編制其它方面的法規才能順利制定，以免彼此產生矛盾和沖突的意見。我國當前有關自然保護的法規大多是根據公益事業來看待的原則出發制定，這種看法實際上已經過時，不但不起積極推動作用，相反經常出現延滯和抑制作用。我國多次討論制定保護區法問題都不成功就是由于對保護區的性質、目的、任務等的變化認識不足，始終無法取得統一意見，難以制定。有了自然保護法作為依據，其它方面的法制就容易解決了。當前，保護區法、生物多樣性保護法、文化多樣性保護法、自然和文化遺產保護法、受威脅物種保護法、生物入侵防治法、生物安全法、自然環境污染防治法、生物資源管理條例、退耕還林還草還湖條例和生態補償若干規定等是非常急需的。這樣，一切都有法可依，不只是一般的號召，事情就好辦了，這是生態文明建設融入政治建設最為迫切的任務[30～32]。

7 結語

從以上所述可以看出，保護區規范化管理實際上就是落實生態文明建設的要求，因為，保護區被看為區域生態文明建設的基本單元。當今的社會已步入嶄新的生態發展文明時代，保護區已經上升到關鍵的位置，應該引起人們的關注。如果能按上述規范化管理的要求行事，將能大大推動生態文明建設，從而促進這個嶄新時代不斷地向前發展。

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