浮梁縣“三權”抵押貸款調查

陳麗霞

(中國人民銀行浮梁縣支行，江西 景德鎮 333000)

農民貸款難，信貸資金供求矛盾突出，一直長期制約著農民創業發展。但隨著農村經濟不斷發展的需要和國家層面的高位推動，全國各地積極探索建立農村金融改革實驗區，并嘗試開辦“三權”(林權、土地承包經營權、農民宅基地使用權)抵押貸款業務，拓寬抵押物范圍，化解農民貸款難題。然而，在實地調研中發現，讓農民手中“不變的資源”轉化為“可變的資產”，尚有諸多難題亟待解決。

一、浮梁縣“三權”抵押貸款基本情況

(一)林權抵押貸款

全縣林業用地面積355萬畝，其中天然闊葉林面積有246.3萬畝，占林地面積的73.7%，活立木蓄積量1016.8萬立方米，森林覆蓋率79.2%，林業資源豐富。并于2006年成立了林業產權交易中心，制定了《浮梁縣林權證抵押貸款辦法》，林業投融資體系較為完善。2014年，浮梁縣有3家金融機構開辦林權抵押貸款，分別為中國工商銀行浮梁支行、景德鎮農商銀行浮梁支行、浮梁農商村鎮銀行。全縣林權抵押貸款余額649萬元，戶數37戶，不良貸款308.5萬元，不良率達47.53%，不良戶數33戶，占總林權抵押貸款的89.19%。農商行貸款加權平均利率9.59%，工行貸款加權平均利率7.8%，村鎮貸款加權平均利率11.52%。貸款主要用于造林、購買原材料和機器設備、廠房等基礎設施建設。

(二)農民宅基地使用權抵押貸款

根據《擔保法》、《物權法》規定，農民只擁有宅基地使用權，宅基地不能進行抵押，不能行使抵押權。故而，農民貸款主要以房屋住宅所有權作為抵押物。浮梁縣有兩家金融機構開展農房抵押貸款業務，農房抵押貸款余額2637萬元，貸款不良率43.87%(其中農商行不良1072萬元，村鎮銀行不良85萬元)，貸款抵押率在50%～60%之間，其中農商行農房抵押貸款余額2272萬元，占86.16%，村鎮銀行農房抵押貸款余額365萬元，占13.84%；按貸款用途分，農業經營占28.7%，個體工商經營占28.2%，個人消費占25.8%，其他用途占17.3%；房屋抵押貸款的條件是農房必須在縣房管局完成確權登記，其中村鎮銀行在接受農房抵押時的前置條件是借款人必須有兩套以上房屋。對于農房抵押貸款的利率執行上，農商行和村鎮銀行執行的是基準利率上浮40%～70%。

(三)土地承包經營權抵押貸款

浮梁縣總耕地面積34萬畝，其中家庭承包經營耕地面積24.8萬畝，耕地流轉面積5.7萬畝，已完成土地承包經營權確權頒證比例達95%。政府部門已建立農村土地流轉交易平臺，但未出臺鼓勵土地承包經營權抵押的政策文件和司法解釋，未確立相關抵押登記機關。金融機構尚未開展土地承包經營權抵押貸款業務。

二、“三權”抵押工作的難點

(一)法律法規有缺位

目前，《中華人民共和國擔保法》《中華人民共和國土地管理法》及《物權法》均沒有為“三權”抵押提供法律依據。《擔保法》第37條第2款、《物權法》184條2款均規定：耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押。這就使得當前的“三權”抵押貸款缺乏法律支承，抑制了其進一步發展和推廣，甚至有可能遇阻而被迫停止。我國《物權法》對物權的種類和內容采取法定主義，未明確規定即禁止。因此，現行立法對以家庭承包方式承包的農地禁止抵押，農地抵押實踐實際上是違反現行法律的。

(二)權益價值難評估

抵押物作為貸款的第二還款來源，當貸款出現風險時，抵押物價值直接關系到實際還款金額多少，合理、準確對抵押物價值進行評估是防范貸款風險重要措施。但由于“三權”貸款抵押物通常位置分布廣、規模和價值區別大、市場發展不健全等特點，存在著評估方法不統一、評估機構不健全的問題，進行價值評估難度大。在實際操作中，銀行信貸人員多根據以往經驗進行評估，具有較強的主觀性。

(三)貸款抵押物難處置

開展“三權”抵押貸款是發揮農村土地資源的重要手段，是通過信用擔保盤活農村資金的重要渠道。一旦出現貸款無法償還的情況，銀行收回貸款人的抵押物，通過拍賣進行處置。抵押物交易二級市場發展仍不完善，一旦抵押物處置遇到障礙，無法變賣成現金時，銀行將承受貸款損失。因此，抵押物流轉難、抵押物處置難也在一定程度影響“三權”抵押貸款業務發展。

(四)市場風險難控制

氣候、溫度、病蟲害等自然因素對農業生產經營影響較大，加之農村土地、林地和宅基地的特殊性，農民和農村企業生產經營的風險較高。在推進“三權”抵押貸款的同時，這種信貸風險也不斷凸顯，不良率不斷上升、居高不下。為此，在推動“三權”抵押貸款的同時亟須政府相關部門、金融機構和保險公司共同合作、完善風險防范措施。

三、相關建議

(一)完善相關政策

建議地方政府完善農村土地承包關系，在堅持農村土地集體所有的基礎上，進一步明確所有權、承包權、經營權之間的關系。按照《物權法》、《農村土地承包法》和《物權法》的要求，在對土地承包經營權確權頒證的前提下，明確土地承包經營權抵押登記機關和允許抵押的條件，出臺鼓勵土地承包經營權抵押的相關政策和支持其抵押的司法解釋，建立相關風險補償機制和抵押處置變現機制。金融機構按照政府政策支持的內容，明確土地承包經營權抵押價值評估方法，依照業務開展的風險和成本評估流程，完善信貸流程逐步開展相關抵押貸款業務，支持縣域農業農村的經濟發展。

(二)加強組織領導

建議由政府部門牽頭，投資成立農村投資評估公司，減少貸款環節、簡化流程手續，快速高效對農村土地進行評估，為“三權”抵押貸款提供專業化評估服務。由政府主導，成立由財政、林業、國土、房管、法院、銀行等部門組成的“三權”抵押貸款領導小組，明確農房、林權、宅基地確權辦證和抵押登記，制訂具體的操作辦法和流程，為辦理“三權”抵押貸款做好準備工作。

(三)健全市場機制

成立土地流轉中心交易平臺，促進產權流轉、落實土地承包確權辦證和質押登記。加強農村住房流動性，允許用于農房抵押貸款的房產在縣域范圍內流轉交易，明確可進入流轉市場的農村住房種類，規范農房抵押貸款的手續，簽訂農房流轉承諾書。推動農村集團土地房產及承包地經營權的市場流轉，使此類產權能夠正常在縣轄范圍內流轉交易，盤活農村睡眠資產。

(四)規避貸款風險

加強與政府部門溝通，建議由政府出資設立風險補償基金，補償基金金額為貸款金額的一定比例，如八分之一。當貸款出現無法償還的情況時，可以先從補償基金中歸還貸款，降低銀行信貸風險，避免銀行貸款出現不良。同時，充分調動政府和銀行部門積極性，繼續做好貸款的清收工作，爭取資金回流至風險補償基金。此外，還可引入保險機構，構建“風險補償基金+保險”的雙重“防火墻”，進一步分散信貸風險。