借鑒國際經驗推進中國環境領域PPP進程研究

劉楠

摘 要：目前，我國對環境污染治理方面的投資非常多并且呈日益增長的狀態，但是大量的資金投入依然無法滿足環境保護的需要，與實際生活中規定的環境保護目標相比較還存在著很大的差距。近年來，國際中的一些比較發達的國家和地區利用PPP的融資方式對壞境進行治理，取得了非常好的成果。該文主要把國際之間的金融組織以及一些發達國家和地區采取的PPP融資方式取得的成功經驗，根據PPP在我國環境領域中的實施現狀，提出了一些促進PPP在我國環境領域發展的重要建議。

關鍵詞：國際經驗 環境領域 PPP進程 環保

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2015）06（a）-0027-02

當前，我國的環境污染現象非常嚴重，國家在環境污染的治理上的投資非常大。雖然我國政府在環境污染治理方面的投資非常多，但是與環境污染治理的目標之間還存在著非常大的差距。我國政府頒布了很多政策和法規，指出要建立一個能夠吸引社會資本在生態環境投資的市場化機制。環境保護部門已經把環境保護的投資和創新中的改革工作作為當前專題化的改革任務。

1 PPP模式的概念以及研究的現狀

目前，世界上很多國家和組織都利用了Public-Private-Partnership的融資模式，主要指的是公共的部門以及私營部門之間存在的一種合作關系，簡稱PPP融資模式，減少了企業投資上的風險，使各方面的利益得到有效地保障，調動了各個部門之間的積極性，擴大了在能源、供水、交通、污水等方面融資的規模，提升了資金的利用效率，為改善環境的質量做出了巨大貢獻。

PPP模式是一種非常先進的融資模式，把各個參與方的共贏當做基本的理念來實施，PPP模式具有深刻的定義，具體的可以分為狹義定義以及廣義定義。從微觀角度來講，PPP指的是出于提供公共產品的目的，公共部門與私營企業通過一定商議建立而成的合作關系，在這一模式中對利益與風險的共同承擔性進行了強調。從宏觀的范圍來說，PPP主要指的是國家政府部門與各個私營性質的組織之間為了能夠把城市基礎設施建設的更加好，或者是為了能夠提供更多的公共產品而建立的一種合作關系，并且通過訂立一些協議以及合同來保障參與方的利益，讓各個參與方都能獲得利益。

近來，我國政府對PPP模式工作非常的看重，僅在2013年底，我國相關的財政部門主要從體制和機制創新的角度看問題，為了使公共政府以及私營企業之間的合作得到進一步的發展，對工作進行了重新的布置，對當前的制度、項目、結構以及能力方面的建設等多個方面來對PPP模式進行更加深入的研究。在2014年國家規定，要嚴格按照國家制定的法律法規對工作進行重新的安排，首次提出了很多符合國家法律法規規范的要求，對轉型時期制定的試驗項目進行升級，在社會中公開的進行招標，對社會中資本的合資、獨資等經營方式進行了鼓勵和支持。

2 國際中利用PPP模式對環境管理的成功經驗

20世紀90年代以來，PPP在西方國家尤其是歐洲得到廣泛的推廣和運用，在很多公共基礎設施，特別是在一些施工時間比較長，范圍比較大的項目，例如公路建設、鐵路建設等大型項目建設占據著非常重要的地位，很多外國國家在利用PPP模式的實施過程中取得了非常好的效果，為我國實施PPP模式提供了很多的經驗，主要可以體現在以下幾個方面。

2.1 加強項目開發的公開化程度

很多國家和組織明確說明，對PPP模式全面實施之前，各個參與方之間要不斷地進行溝通，加強對項目實施中可能出現的風險進行預估，引導各個參與方提出一些比較有價值的建議，減少了項目投資的風險，加強了項目的創新；此外，可以利用公共的平臺對各個項目在實施時候工作的進展情況進行公開的宣布，盡量能夠取得群眾的信任和支持，各個參與方要對項目的規則進行遵守，增強各個參與方之間的可信度。

2.2 要爭取獲得國家和政府的鼓勵和支持

各個銀行要加強對各個部門的鼓勵工作，對PPP項目的實施嚴格的審核，組建一種能夠對項目開發目的得到實現的程序，使PPP能夠在法律界獲取一定的地位，可以利用招商的方式或者投標的方法對將要合作的伙伴進行篩選，對于合作伙伴的實力以及發展的潛力進行全面的評估，對合作方進行擇優選擇；要鼓勵各個公共部門在做出承諾的時候要保持謹慎，保障資金的安全，減少融資中付出的成本，保障項目發展的可持續性，讓私營的部門能夠確定比較清晰的邊界，比如在市場準入、價格以及普遍服務等監管措施的邊界，這是保證效率提高的前提。

2.3 不斷地使機構變得更加完善，加強法律的保障制度

在全面實施PPP模式的時候，政府既能發揮自身發放特許權的能力，又能對項目的實施和完成提供一個比較良好的建設環境。不斷地適應新事物的發展規律，創建機構對項目進行適當的監督工作以及管理工作，對外界中咨詢機構的依賴要不斷地減少。除此之外，實施PPP模式的過程中要有一個非常清晰，具有完整性以及一致性的政策和法規，為PPP優勢的充分發揮提供了重要保障。當前，已經有很多國家設立了專門的機構對PPP模式進行了管理。

2.4 加強對風險的分擔和管理

各個國家和機構要充分地結合自身對風險的管理水平來承擔不同的風險，各個參與方所承擔的風險不能超越各個參與方承擔風險的能力，承擔風險的能力主要有財務方面的能力、管理層面的能力以及技術方面的能力等。公共管理部門屬于政府，能夠對政策以及存在的各種風險進行有效地解決，在國家制度之間存在的風險需要政府承擔一定的責任，在市場以及資源環境中產生的一些風險私營的企業和部門要承擔一定的責任。各個部門所承擔的風險大小與付出的貢獻有著非常大的聯系，部門之間的投資貢獻率各不相同，所承擔的風險也會存在很大的差別。

2.5 對社會優化的項目建設進行大力的支持

國外的一些國家和組織在對PPP模式進行設計的過程中把滿足低收入者的消費目標作為基本目標，發展模式主要采用市場產出導向型，實現了政府以及各個私營企業之間資金的互補，在PPP的模式中加入了社會的優化項目因素，鼓勵和支持各個私營企業對國家中收入比較低的群眾提供比較完善的社會服務。endprint

2.6 把融資的規模不斷地進行擴大

據有關國家和部門研究表明，私營企業在2012年之間對國家基礎設施建設的投資非常的多，大約有1813億美元，同2011年相比增長了4%，項目的投資在新項目建設中比較集中，大約有1125億美元，在新項目以外的投資主要是對眼來已經存在的項目進行擴建。

國家對能源方面的投資大約有759億美元，投資中有很多比較小的項目，但是投資非常多，產生的效果卻不是很明顯，增長的效率不是很高，能源的使用不是當今社會發展的重要方向，目前對非再生資源的投資非常少，對可再生資源的投資非常多，大部分的投資主要集中在可再生能源項目中。

與2011年比較可以看出，國家在交通行業的投資非常多，投資的項目非常多，增長的速度非常快。

自來水的污染治理以及工廠污水排放是當前急需解決的問題，這兩個部門投資的金額達到了40億美元，與原來相比增長了兩倍，包含了32個項目。從地域較大幅來看，世界中的各個銀行對中國投資的項目非常多，與其他獲得世界中各個銀行投資的國家相比，世界銀行對中國項目建設的投資最多。

3 我國在環境領域推進PPP進程獲得經驗以及存在的問題

我國的PPP項目中以單一項目和網狀項目兩類為主要形式，其中單一項目包括污水處理廠、自來水廠及垃圾焚燒廠等，在單一項目中的主要代表項目有哈爾濱污水處理廠中的BOT項目，以及大連市中心區域的垃圾焚燒BOT等。這些項目具有非常清晰的邊界，很容易從外界條件中區分出來，一般情況下都會利用BOT或者TOT等主要形式來完成PPP項目的開展。在很早的時候就引入了國外的一些技術，接受了國外的一些投資，例如北京水廠就屬于外商投資的性質，在國家和政府贊許之后把國外的一些先進的技術引用進來進行建設。

與單一的模式相比，網狀模式顯得更加的復雜，規模非常大，項目的邊界很難理清，涉及的范圍很大，很多企業之間形成了密切的聯系，例如長沙的一家污水處理廠在對項目進行建設的過程中還增加了項目的投資，增加了污水處理廠的影響范圍，還有一些企業引進了國外先進技術進行項目建設，并接受了國外一些知名企業的投資和幫助。

4 我國采用PPP模式進行發展的措施

4.1 國家要制定更加完善的政策以及行政法規

在2013年之中，國家頒布了一定的法律法規，對基礎設施中的建設措施進行了調整，國家的部門之間應當加強合作，使法律的草案更加地完善，要用法律使各個參與方明確自身在PPP項目建設中所承擔的責任，讓各個承擔方明確自身所要承擔的義務和風險進行明確的區分，對義務和風險承擔中存在的一些問題進行有效地解決，使沖突中的解決方法更加地完善，保障合同能夠順利的得到履行。與此同時，要結合企業環境保護法的要求，鼓勵企業在項目建設中采用更加環保、更加誠信的方式來全面實施PPP項目。

4.2 開展相關的培訓工作，增加對PPP的認識

PPP在項目建設中涉及的范圍非常廣，實施的過程非常繁瑣，具有很強的專業性能。很多國家以及組織等對于PPP的定義各不相同，我國的很多學者在對PPP項目的理解中也存在不一致的現象，政府以及投資部門對于PPP的實施以及在義務和利益的分配過程中有著很大的不同，環保的部門要鼓勵企業積極地參與到PPP項目的建設中，充分地對PPP項目中的知識進行了解，為日后地申請打制定良好的基礎。

4.3 企業要積極投身到PPP項目的建設過程中

近年來，國家對于水資源以及土壤資源的治理程度非常的重視，建立了一些新的法律法規，要求加強供水管的控制以及更新，地方政府要鼓勵和支持企業加入到PPP項目建設中，擴大項目資金投資的來源，加強政府在投資項目中的建設以及管理工作。

5 結語

總而言之，我國要利用國外實施PPP模式的經驗和措施，結合我國環境領域的實際情況，推進我國環境領域PPP項目的進程。

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