國外農(nóng)村土地確權(quán)改革經(jīng)驗面面觀

土地作為關(guān)系國家發(fā)展穩(wěn)定的最重要生產(chǎn)資料，受到世界各個國家和地區(qū)的高度重視。國外發(fā)達(dá)國家對土地制度的研究也比較早，有關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)改革的經(jīng)驗也比較豐富。

1.美國以家庭農(nóng)場產(chǎn)權(quán)保障為主體的農(nóng)村土地確權(quán)政策。美國實行公私兼有的多元化土地所有制度，其中私人所有的土地約占60%，聯(lián)邦政府所有的土地約占30%，州及地方政府所有的土地約占10%。美國法律極其重視私有土地的所屬權(quán)利，一般來說，各種所有制形式之間的土地可以通過有償方式取得確權(quán)，如自由買賣和出租等。美國農(nóng)村土地基本是被家庭農(nóng)場所占有，經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)大部分由農(nóng)場主掌握。但美國政府也保留了相當(dāng)多的對農(nóng)村土地的控制、管理和收益權(quán)，比如出于公共用途并給予合理補(bǔ)償，就可以征收私有土地。因此，可以說美國農(nóng)場主獲得的僅僅是具有產(chǎn)權(quán)保障的土地使用權(quán)，并非絕對的所有權(quán)。美國有關(guān)土地管理的法律法規(guī)十分健全，包括土地的所有權(quán)、使用權(quán)、處分權(quán)、收益權(quán)、租賃權(quán)、抵押權(quán)等相關(guān)的其他權(quán)益，應(yīng)有盡有。

美國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理職能分屬在兩個機(jī)構(gòu)：地理信息服務(wù)辦主要負(fù)責(zé)地籍信息收集、測繪等工作，審計辦負(fù)責(zé)土地確權(quán)登記工作。土地登記內(nèi)容全面完整，程序簡潔，信息公開透明。土地權(quán)屬出現(xiàn)糾紛一律由法院解決，政府不擔(dān)任調(diào)解仲裁角色。美國土地確權(quán)保護(hù)制度也較全面，既有土地利用規(guī)劃管控的強(qiáng)制性措施，也有自愿保護(hù)的激勵性措施。同時，規(guī)劃管控也會充分考慮土地所有者和公眾的意愿，如華盛頓州就規(guī)定限制和禁止對優(yōu)質(zhì)農(nóng)村土地的非農(nóng)開發(fā)。總之，家庭農(nóng)場的科學(xué)組織模式，完善的私有產(chǎn)權(quán)制度，法制化及規(guī)范化的農(nóng)村土地管控和監(jiān)督是美國現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的基本框架。

2.日本以地租自由化為準(zhǔn)的農(nóng)村土地確權(quán)體系。日本是世界上典型的土地私有制國家。為了保護(hù)優(yōu)良土地，日本政府對土地的確認(rèn)、購買、轉(zhuǎn)用都有嚴(yán)格的規(guī)定。1950年，政府制定的《土地法》又從法律上保障了自耕農(nóng)對農(nóng)村土地所有權(quán)的永久地位。后來，農(nóng)業(yè)政策逐漸放寬了對農(nóng)村土地的占有和流動的限制，實行地租自由化，尤其是以地域為單位實行土地經(jīng)營權(quán)的自由流動是個創(chuàng)新，實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，適應(yīng)了土地規(guī)模經(jīng)營的需要。農(nóng)林水產(chǎn)省作為日本農(nóng)業(yè)和農(nóng)村土地管理的最主要政府部門，通過制定各種土地法令，保護(hù)耕作農(nóng)民的權(quán)利和確保優(yōu)質(zhì)農(nóng)村土地用于農(nóng)業(yè)。

日本政府依法劃定有農(nóng)業(yè)振興區(qū)域范圍，并且法律規(guī)定在此區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村土地不準(zhǔn)任意轉(zhuǎn)用。農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓、佃耕權(quán)或租賃的轉(zhuǎn)讓、重新設(shè)置有嚴(yán)格限制，須經(jīng)都道府縣知事或農(nóng)林水產(chǎn)省大臣的許可才能進(jìn)行，還要注重生態(tài)保護(hù)，否則要予以處罰。以耕作外的使用為目的取得農(nóng)村土地所有權(quán)、租賃權(quán)、場地使用權(quán)時，也必須經(jīng)過嚴(yán)格審查才有資格獲取。日本農(nóng)村土地雖然受政府的種種限制，但土地的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)各自獨(dú)立，土地界線明確，通常可以從政府低價購買、自由租賃和轉(zhuǎn)讓獲得確權(quán)。總之，日本現(xiàn)今是以私有制為主、社會化服務(wù)、法制化和規(guī)范化管理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。

3.英國以農(nóng)場使用權(quán)為核心的農(nóng)村土地確權(quán)制度。英國的土地所有制很特殊，名義上英王為國家唯一的土地所有者，英國貴族和國民擁有的土地來自于英王的授予，被稱為土地的保有權(quán)。從這個意義上說，英國的土地權(quán)利主要是不同形式的土地保有權(quán)。英國按照在1925年頒布的《財產(chǎn)法》規(guī)定，英國的土地保有權(quán)簡化為“自由的土地保有權(quán)”和“租賃的土地保有權(quán)”兩大類。除此以外，衍生的其他土地權(quán)益還有用益權(quán)、抵押權(quán)和地役權(quán)等。

英國目前實行的是產(chǎn)權(quán)登記制度，主要是對農(nóng)村土地尤其是大農(nóng)場的絕對產(chǎn)權(quán)、有限產(chǎn)權(quán)、占有產(chǎn)權(quán)或有效的租賃保有產(chǎn)權(quán)幾種形式去進(jìn)行確權(quán)登記。土地登記局成立于1862年，是英國唯一從事土地產(chǎn)權(quán)的審查、確認(rèn)、登記、發(fā)證、辦理過戶的部門。農(nóng)村土地確權(quán)登記過程中，登記局首先必須去實地勘測邊界線，查看農(nóng)村土地保有人為其產(chǎn)權(quán)提供的證據(jù)，全面收集農(nóng)村土地信息，以符合土地登記的需要。政府有關(guān)部門根據(jù)登記簿的信息制作權(quán)利證書，明確顯示該土地現(xiàn)有權(quán)利內(nèi)容、影響土地權(quán)利事項和衍生的土地其他權(quán)利，交付給權(quán)利人，該權(quán)利證書具有一定的法律效果，不得侵犯。土地確權(quán)登記是農(nóng)村土地交易過程中律師所承辦的各種法律的重要憑證。總之，英國土地是以土地利用為準(zhǔn)的確權(quán)方式，對中國的土地確權(quán)改革中一味地追求所有權(quán)，忽視土地的高效配置具有較強(qiáng)的借鑒意義。

4.俄羅斯以農(nóng)村土地私有產(chǎn)權(quán)為方向的確權(quán)改革。俄羅斯在20世紀(jì)90年代初的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是以推行私有化為重頭戲的，所以，農(nóng)業(yè)的改革也是如此。在俄羅斯，1993年頒布的《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，2001年頒布實施的《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》，2003年出臺的《農(nóng)用土地流通法》，這3部法律都一致確立了俄羅斯農(nóng)村土地私有產(chǎn)權(quán)的法律地位，明確了包括農(nóng)用土地在內(nèi)的土地私有化方向原則和土地自由買賣的程序，制定了俄羅斯土地私有權(quán)宗旨，進(jìn)而推動農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)變革。

當(dāng)前，私人土地所有權(quán)是俄羅斯農(nóng)村土地權(quán)利體系的核心內(nèi)容。在不損害他人的權(quán)利和合法利益的前提下，農(nóng)村土地所有權(quán)人可以自由永久地占有、使用和處分土地，從而取得收益。俄羅斯私人土地所有權(quán)的確立，使得俄羅斯土地逐步從完全國有向多層次的所有權(quán)體系演變，通過減少對私人土地流轉(zhuǎn)的限制，使得土地所有權(quán)人能夠最大限度地行使權(quán)利，從而提高了土地的利用率，降低了改革的成本。中國的國情和社會制度不同于俄羅斯，土地確權(quán)制度雖不可效仿和借鑒，但也值得思考。