集體林權制度改革視角下的新農村法治建設研究

肖澤忱,郭銳

湖南環境生物職業技術學院

集體林權制度改革視角下的新農村法治建設研究

肖澤忱,郭銳

湖南環境生物職業技術學院

指出了林權改革是我國新農村法治建設的有效載體，對林權改革在推進我國新農村法治建設中的路徑進行了闡述分析，并提出了注意事項。

林權改革；新農村；法治建設

1.引言

當前，我國的集體林權制度改革（以下簡稱林權改革）已經成為新農村建設的重要措施，取得了積極效果，加快了我國社會主義新農村建設的步伐。2015年1月14日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，成為我國加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，必將有力推進依法治國進程。從依法治國的高度看，新農村建設也必須做到法治先行[1]。在全面推進依法治國背景下，林權改革作為新農村建設的重要措施，在推進我國新農村法治進程中大有可為。

2.林權改革在新農村法治建設中的定位

實踐證明，林權改革在調動林農生產積極性、增加林農收入、拓展就業空間等方面取得了積極的階段性成果。隨著改革的不斷深入，對于林權改革的研究也不斷增多，但現階段多數研究都是綜述類、政策類的研究，主要集中于對林權制度內容、目標的描述和簡單的效果評價，以及林權改革配套體系與服務體系的理論構建與探索，缺乏具體的量化研究和針對性研究，鮮見林權改革在推進社會主義新農村法治建設進程方面的研究。

林權改革的進程，涉及到產權制度、市場制度、組織制度等一系列改革，本身就是一個相關法律制度不斷完善發展的過程。在全面推進依法治國背景下，林權改革作為我國新農村建設的重要措施，可以成為推進新農村法治建設的積極載體，有力推進我國新農村法治進程。如通過林權改革的推進，協同推廣相關法律法規，構建法治體系；進一步激發管理改革與創新，推進民主管理；運用法治手段解決林業歷史問題與糾紛，激發與深化法治觀念，等等。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，農村土地經營權流轉將逐步放開，“三農”改革逐步系統推進與深化，林權改革也是整個農村土地流轉的試金石，在規范與完善農村市場秩序、完善法治基礎、優化法治建設布局等方面具有重要的指導作用和試點作用。

法治作為上層建筑的重要內容，既是促進社會主義新農村建設的重要保證，也是新農村建設不可分割的重要組成部分[2]。同樣，法治也是改革推進過程中保持正確方向、維護穩定的根本保證。林權改革的深入推進，不僅需要制度規范，也需要法治保障。新農村法治建設的推進，將有助于進一步規范和促進林權改革的深入推進與配套措施規范化，引導、保護與推動林權改革的可持續性發展。

3.林權改革在推進新農村法治建設中的路徑研究

3.1.行村務公開民主管理。“管理民主”是社會主義新農村建設的一個重要內容。推行村務公開民主管理，是實現新農村“管理民主”的政治保證[1]。林權改革涉及到每一位林農的切身利益，林農對于村務具體事務的關注普遍上升，這也為深化林農普遍參與的民主管理改革，乃至新農村的法制建設提供了一個積極契機。重點要推進健全民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度，在村務公開、民主理財與民主評議等相關監督制度上，努力實現公開化、民主化和規范化，積極協調與農民利益相關的土地、山林承包經營權，以及村民之間的產權糾紛，切實保障農民合法權益[1]。

3.2.政支出二次分配要有積極導向。林權改革后，鄉村財政收入普遍增高，財政收入的分配與使用受到關注，要有一定積極導向與傾斜。在財政支出上要更多地關注公益事業的發展與貧富差距的縮小。通過調節林權改革利益的二次分配，建立與完善農村互幫互助體系，重點投入村民養老保險、醫療保險、學生助學、扶貧濟困、公共基礎設施等公益事業，促進農村基礎建設、困難群體幫扶和社會保障體系的進一步完善，以及醫療、教育、管理體制的改革。同時，在這一過程中，可以進一步融洽村民之間，村民與集體之間等社會關系。

3.3.極培育林權改革民間組織。我國農村經濟組織少，且普遍存在組織化程度較低、產權模糊、權利殘缺、內部管理不完善、市場辨別能力與運營能力較差等一系列弊端[3]。實施林權改革后，短期內，林農家庭成為經營主體，林地小片分散經營，其在參與村務民主管理中的力量并沒有顯著提高，甚至局部弱化。隨著林權改革的實施，林農自主經營意識的加強，以及改革后期紅利的不斷釋放，其參與民主管理的支撐會越來越強。而根據經營模式、林地位置、社會關系等，開發林農內部的組織資源，推動農戶重新組織起來，衍生出若干林權改革民間經濟組織，形成新型的合作經濟，可以在參與村務民主監督與管理中發揮積極作用。

3.4.治手段解決歷史遺留問題。由于林業工作的復雜性、過去部分工作過于粗放和欠規范、林業政策幾經變化等原因，使得我國的山林存在許多歷史遺留問題，主要表現為邊界爭議、權屬爭議和承包合同爭議等[4]。林權改革是農村重要生產資料的再分配和內部利益的再調整，直接涉及到數百萬公頃森林資源的安全和千百萬農民的切身利益[5]-[8]。隨著林農對于山林的重視程度日益提高，山林土地權屬糾紛甚至可能被激化和進一步增多。要在改革推進中，就此機會，運用法治手段解決諸多困擾鄰里關系、社會穩定的歷史問題，促進和諧，在解決歷史問題中維護與推進法治。

3.5.善立法工作。我國正在建設社會主義法治國家，農村既是國家法治建設構建根基之地，又恰恰是非常薄弱之處[3]。要從全面推進依法治國的高度，通盤考慮新農村法治建設。通過林權制度改革相關立法與建章立制工作，可以對新農村建設中的法律法規予以補充、完善與健全，促進新農村建設民主進程。一是在林權改革推進過程中，將具體工作與法制建設統籌推進，將林權改革涉及的法律法規問題通盤納入新農村建設與市場經濟條件下統籌考慮、系統推進；二是在一系列配套措施的制定與實施過程中，出臺與構建系列配套法律措施體系，推進林權制度改革相關立法與建章立制工作，減少涉及林權改革相關法律的空白，使得林權改革中涉及的權責利糾紛能夠有法可依；三是尤其要注重在經濟組織制度、民主管理制度、林地管理制度、林業合同制度等方面加強立法。

3.6.強普法宣傳工作。農民是林權改革的主體，也是新農村法治建設的主體。要想實現新農村的法治建設，在根本上應當提高農民的法律意識，沒有農民法律意識的形成與提高，新農村法治建設只能是一種華而不實的學術愿景[9]。在林權改革推進過程中，要適時跟進與加大普法工作力度，有針對性地開展相應法律教育與培養，將普法工作與林權改革等與林農實際生產生活息息相關的事項緊密結合，提高普法宣傳工作的適應度、針對性與深入性，強化農民法律意識，增強農民遵循法律辦事、運用法律解決問題的能力。同時，林權改革也是一次深刻的民主化教育，提高廣大群眾的民主意識，增強法律意識，同樣有助于良好鄉風的形成，推動農村民主管理[10]。

3.7.善法律服務，營造法治氛圍。農村缺少法律服務機構是普遍的現象[11]。法律服務雖然因為其專業性而多屬于市場配置資源，但作為法治社會的剛性需求，對于在經濟上不能負擔市場化法律服務的特殊群體，國家應為其提供免費的法律援助和法律服務，這是法治國家的義務和責任[12]。圍繞群眾反映較多的問題，如林地流轉、林地承包、二次分配、林界勘測等涉及農民切實利益的問題上，要建立和加強法律援助與服務工作，維護林農合法權益。要根據有關法律法規，切實維護和保障林農的合法權利；同時做到違法必究、執法必嚴，嚴懲觸犯法律的行為，形成尊重、敬畏法律的氛圍。

3.8.續深化改革，激發改革紅利。法治屬于上層建筑范疇，依賴于一定的經濟基礎[9]。農村法治的基礎就是農村經濟[3]，經濟是鞏固新農村法治建設的物質基礎，其對于法治建設具有重要影響，其發展狀況決定著新農村法治建設的進程。物質基礎不扎實，對農村法治建設構成了很大制約[11]。因此，要繼續深化改革，出臺系列規格配套措施，促進資源盤活，促進林農增收，不斷鞏固法治建設中物質基礎。

4.注意的幾個問題

4.1.度設計堅持“集體”理念。林權改革的基本思路和主要內容是落實經營主體“四權”，即“明晰所有權、放活經營權、落實處置權、確保收益權”，讓經營者明白自己的責、權、利，調整生產關系，盤活林業資源，解放林業生產力，使林業生產關系適應林業生產力的發展[13]?！懊魑袡唷本褪且３至值丶w所有性質不變，在維護“農村集體經濟”框架下，進行改革。農村集體經濟，是我國新農村建設的重大課題和重要內容，是我們要牢牢把握的社會主義特色和本色?，F如今，我國林權改革已經完成了主體改革，正在推進系統的配套與服務體制改革。在一系列配套與服務體制改革過程中，仍然要堅持在搞活經濟、激活資源的同時，堅持并強化“農村集體經濟”制度的“集體”理念，堅持林農的主體地位，維護廣大林農的集體利益，兼顧效益與公平，強化依法治國、依法發展的理念實施，從而構建法制建設的具體路徑，開展一系列的制度研究與設計。

4.2.早籌備市場化機制。就當下我國經濟社會發展的現實而言，支撐法治建設的基礎在于市場經濟[9]。當前，我國農村經濟的市場機制不健全，在金融機制、管理體制等方面的市場化水平還很低。林權改革就是希望用市場化手段激活林業發展。林權改革后，在相關政策的激勵下，社會資金將涌入林業，多元化的利益群體逐步涌現。在政策支持下，允許林權通過市場進行競爭、流轉、抵押和集中，夾雜著利益的來往，存在激發社會矛盾與經濟糾紛的可能。農村經濟發展必將融入市場經濟當中。屆時，將對新農村建設產生巨大影響。因此，在林權改革推進過程中，尤其是在設計林權改革配套措施的時候，要考慮林權改革與市場的結合，及早籌備市場化機制，著手構建規范的市場秩序，建立健全有關保障農村市場經濟發展的相關立法，保障農民的合法權益，規范農村市場經濟的發展秩序，從而推動新農村法治建設。

4.3.斷構建法治文化。由于我國儒家學說傳統文化的滲透等原因，強調人治而輕視法治，漠視法律的現象在農村仍然存在。全面推進依法治國，仍然還有很長一段路要走。在林權改革推進過程中，要堅持在法治主旋律下，加大普法宣傳，提高農民的法律意識、培養農民的法律文化、弘揚農民的文明風尚，尤其要大力倡導弘揚農民的主體參與精神與民主管理理念，打造新農村法治建設的精神基石。

5.語

林權改革已經融入新農村建設，是新農村建設的重要措施，可以成為推進我國新農村法制建設的一個積極有效的載體，從民主管理、財政支出、民間組織、解決歷史遺留問題、普法立法、宣傳、法律服務、深化改革等方面加快新農村建設的民主化進程。

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湖南省高等學?？茖W研究項目（14C0393）；衡陽市社會科學基金項目（2014B(Ⅱ)030）；湖南省林業科技項目（XLK2014311）；湖南環境生物職業技術學院院長科研基金青年資助項目（SB2010-11）。

肖澤忱(1983-),男,江西贛州人,碩士,主要從事生態經濟、林業政策評價、森林管理、景觀3S技術等方面的研究。