農村土地流轉問題探究及意見和建議

楊平

山東省青島市黃島區濱海街道辦事處經管統計服務中心

農村土地流轉問題探究及意見和建議

楊平

山東省青島市黃島區濱海街道辦事處經管統計服務中心

我國土地流轉規模和需求逐年增大，了解土地流轉現狀和問題，建立多種形式的農村產權交易市場和平臺，規范土地流轉行為至關重要。本文對現階段我國農村土地經營權流轉做了梳理，針對土地流轉中存在的問題提出了意見和建議，為促進農村土地經營權流轉進言獻策。

農村；土地流轉；問題；意見建議

目前，我國農村實行的仍然是家庭聯產承包責任制，農村土地經營分散、不具有規模性。隨著現代農業的發展和農業技術的不斷提高，農業生產率大步提升，使得大規模集中生產經營成為了可能。大規模生產經營降低了成本，提升了市場競爭力，符合現代化發展的要求，迫切需要土地集中整合。為了適應農業集約化、規模化生產的要求，農村土地流轉應聲出現，適應和推動了傳統農業生產方式向現代化生產方式的轉變。

一、土地流轉的含義和形式

（一）土地流轉的含義

土地流轉是指農村集體用地以及農業用地的使用權轉變和轉移。2014年11月20日，國務院發布了《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》中指出，要堅持農村土地集體所有，實現所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地規范有序流轉。2015年1月22日，國務院辦公廳發布了《關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》，被稱為為首部針對農村產權流轉交易市場的全國性指導文件。該《意見》明確將土地經營權分離，針對農村土地流轉領域的“三權”指出：農村產權交易以農戶承包土地經營權、集體林地經營權為主，且不涉及農村集體土地所有權和依法以家庭承包方式承包的集體土地承包權。

（二）農村土地流轉的形式

土地承包法明確指出“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。”

1.轉包。指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。

2.出租。指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。

3.互換。指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行交換，同時交換相應的土地承包經營權。

以上三種都只是土地承包經營權的變更，不設計土地的所有權和承包權。是主要的土地流轉方式。

4.轉讓。指承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源，經承包方申請和發包方同意，將部分或全部土地承包經營權讓渡給其他從事農業生產經營的農戶，由其履行相應土地承包合同的權利和義務。轉讓后原土地承包關系自行終止，原承包方承包期內的土地承包經營權部分或全部滅失。這是一種土地承包的承包權和經營權都同事轉讓的一種流轉形式。

5.入股。指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營;其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。這是一種補充的土地流轉方式，目前并不是土地主流的流轉方式。

二、農村土地流轉的問題

我國農村土地流轉普遍存在，截止2014年6月底，中國土地流轉面積已經達到3.8億畝，占全國耕地面積的28.8%，達到2008年土地流轉面積的3.5倍。其中，各類專業大戶達到367萬戶，還包括98萬個合作社。隨著經濟社會的快速發展，近幾年我國土地流轉增長速度和規模明顯加快，總體平穩，但是存在一些問題也不容忽視，主要表現在以下幾點。

（一）流轉行為不規范

農村土地流轉具有隨意性和不穩定性，農戶與農戶之間的流轉經常是口頭協議或者君子協議，出讓方和受讓方往往沒有正式合同，有合同的也存在文本不規范和缺乏法律效力的問題。農民缺少法律知識和意識，農村有償、低償、無償流轉同時存在，有的基層農村干部暗箱操作、包辦農戶的土地流轉。

（二）行政命令式的流轉違背了農民意愿

《土地承包法》明確規定“平等協商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。”有的地方以招商引資、重點工程為名，強制性的征占用農民的承包地，無視農民的合法權益，依靠行政手段強行使農民流轉自己的承包地，甚至聯合基層農村干部強行流轉農民土地。

（三）土地的流轉機制不健全

《土地承包法》明確規定“不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途；流轉的期限不得超過承包期的剩余期限。”現實情況是，許多企業和個人為了達到利益的最大化，往往偷梁換柱，以搞農業生產為名大肆圈地，搞養殖業或者種植經濟作物或者搞農業觀光旅游而不種糧食，加劇了農村土地的非糧化，影響了國家的糧食安全。

（四）土地流轉監管機構體制不順、職責不明

目前很多鄉鎮沒有專人負責土地承包發包管理等工作，土地流轉行為缺乏專人管理，放任自流，形成了無人監管，土地糾紛無人受理的局面，農民合法權益收到了損害。同時，各地方還缺少土地交易流轉的平臺，農村土地承包情況的“大數據庫”暫時還沒有建立起來，而土地的合法有效流轉往往依據于此。

（五）土地流轉條件不成熟、流轉地塊不集中

我國農村百姓的素質千差萬別，文化程度普遍不高，目前在農村主流的種田一代還是出生于五六十年代的人，這些人往往受制于小農思想，有戀土情節，不愿意輕易地流轉土地，況且近年來中央出臺了一些列的惠農政策，增加了農民種地的積極性，更不愿意流轉土地。同時，受讓方往往要求土地連片集中，但是農戶間的意見千差萬別，有的同意流轉，有的不同意流轉，有的愿意流轉時間短，有的愿意流轉時間長，想要做到每家每戶意見統一也不是易事。

三、農村土地經營權流轉應該堅持的原則

（一）嚴控土地流轉的用途的原則

我國是世界上人均耕地面積最少的國家之一，嚴控流轉后的土地用于農業生產以外的其它事業，保證我國糧食安全。同時要保證承包方的租金、收益、分紅等權利。

（二）土地流轉的規模要適度的原則

農村土地流轉的規模過大，當經營出現風險后，會影響土地出讓方農民們的利益；規模過小，抵御市場風險的能力將會降低，不具有規模化效應的優勢。

（三）簽訂合同和備案的原則

土地流轉必須簽訂合法有效的合同，合同內容應包括：雙方當事人的姓名、住所；流轉土地的名稱、坐落、面積、質量等級；流轉的期限和起止日期；流轉土地的用途；雙方當事人的權利和義務；流轉價款及支付方式；違約責任等。同時主管部門要做到備案和監管的義務。

四、促進土地流轉的意見和建議

（一）認真宣傳、深入學習

各級農業主管部門認真宣傳《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，組織學習法律知識，強化法律意識，增加法律手段。充分通過廣播、電視、網絡等媒體宣傳土地經營權的流轉有利于增加農民收入，有利于解放農村剩余勞動力，有利于解決人地資源的矛盾，通過宣傳有效推動農村土地經營權合法有效流轉。

（二）建立土地信息化臺賬和流轉平臺

借助全國農村土地承包經營權確權登記頒證工作建立土地信息化的網絡數據臺賬和土地流轉平臺，保護農民合法的土地承包權利和獲得收益的權利，促進農村土地經營權流轉的制度化、法制化、信息化發展。

（三）組建農村產權交易市場，人員定編定崗

《農村土地承包法》明確規定“縣級以上地方人民政府農業、林業等行政部門分別依照各自職責，負責本行政區內農村土地承包及承包合同管理。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。”縣鄉兩級土地承包管理人員要定編定崗，明確職責，避免“都有責任，都不管”的現象。像發達地區學習，建立農村產權交易市場，由當地政府審批，突出產權流轉交易機構的非盈利定性，讓利服務對象。

（四）加強農村土地經營權流轉的仲裁工作

隨著農村土地流轉越來越頻繁，規模越來越大，加強仲裁工作十分必要。縣鄉兩級政府要設計單獨的仲裁機構，由專人學習《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，專門負責處理在土地流轉的過程中產生的糾紛和矛盾，暢通農戶訴求的渠道，把信訪件苗頭化解在源頭，提高矛盾糾紛調查處理與化解的能力。

（五）推行土地流轉合同管理制度

由上級主管部門制定土地流轉通用合同范本，規定農村土地流轉必須簽訂流轉合同，已經簽訂合同的維持原合同不變，沒有簽訂合同統一補簽合同。合同流轉雙方各執一份，發包方和鎮經管部門各備案一份。合同管理納入到土地信息和流轉平臺，實時更新和管理維護。

[1]中央明確農村集體土地承包權、所有權不得流轉[EB].中國新聞網,2015-01-23.

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[4]楊騏瑛,呂炎.借鑒國際經驗的農村土地流轉制度變革研究.生態經濟,2014(12).

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[6]溫成,完善農村土地流轉的具體方法.三農視野,2014(11).

[7]胡登州,任玉玲,陳娟.北京市農村土地流轉現狀及規范管理研究.北京農業職業學院學報,2012(1)