論國(guó)際海上核污染責(zé)任體系的構(gòu)建

李樸原

（上海大學(xué)法學(xué)院，上海 200444）

福島核災(zāi)難才剛過(guò)四周年，美國(guó)伍茲霍爾海洋研究所近日發(fā)出的消息指出，在加拿大溫哥華海預(yù)測(cè)到來(lái)自日本福島的輻射，海水樣本中含有微量的銫-134和銫-137，這不禁讓人們?cè)俅位叵氲?011年福島核電站核泄漏所造成的嚴(yán)重核污染問(wèn)題。從國(guó)際法的角度上說(shuō)，福島核電站污染事故涉及國(guó)際環(huán)境法中的危險(xiǎn)物質(zhì)和活動(dòng)所造成的污染和損害問(wèn)題。

作為三大類(lèi)危險(xiǎn)物質(zhì)之一的核能，若利用和管理得好，可為人類(lèi)帶來(lái)巨大福利；若利用和管理不當(dāng)，就會(huì)給人類(lèi)帶來(lái)巨大的災(zāi)難。因此，如何對(duì)核能妥善加以利用和管理是各國(guó)政府面臨的共同問(wèn)題。

一、國(guó)際民用核能法律制度存在缺陷

當(dāng)今有關(guān)核污染的國(guó)際法律制度主要關(guān)注的是海洋環(huán)境污染的民事責(zé)任，二者都不涉及對(duì)公海污染的賠償問(wèn)題。所以，迄今世界上還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)針對(duì)海洋核污染問(wèn)題的國(guó)際公約，更不會(huì)專(zhuān)門(mén)考慮自然災(zāi)害等誘發(fā)因素。雖然國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)曾主持簽訂過(guò)有關(guān)核事故的相關(guān)條約，但在日本核危機(jī)過(guò)程中，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在阻止事態(tài)的惡化方面并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，而且現(xiàn)有的有關(guān)核能的國(guó)際法律制度也存在種種缺陷：其一，強(qiáng)制性不足。目前世界上并沒(méi)有真正為確保核安全建立一個(gè)具有普遍約束力的國(guó)際制度。其二，不夠具體。例如1986年核事故及《早通報(bào)公約》規(guī)定由各國(guó)來(lái)解釋什么是“重大影響”，并無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。其三，監(jiān)督力度不夠。現(xiàn)有的體制下，對(duì)公約成員履行義務(wù)執(zhí)行情況的監(jiān)督主要是依靠自我監(jiān)督有關(guān)國(guó)家的國(guó)家報(bào)告書(shū)。

上述缺陷集中體現(xiàn)了民用核能領(lǐng)域里的國(guó)際法律制度與國(guó)家主權(quán)之間的一種緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系在福島核電站事故中尤其凸顯。

二、國(guó)際海上核污染法律責(zé)任體系存在缺陷

國(guó)際海上核污染的環(huán)境責(zé)任分為國(guó)家責(zé)任和國(guó)家賠償責(zé)任。

國(guó)家責(zé)任是指國(guó)際法主體對(duì)其國(guó)際不當(dāng)行為或損害行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。國(guó)際不當(dāng)行為必須具備兩個(gè)要件：一是一國(guó)的某一行為可歸因于國(guó)家而構(gòu)成該國(guó)的國(guó)家行為；二是該行為違背了國(guó)際義務(wù)，包括兩類(lèi)行為：其一是違反核裁軍和核不擴(kuò)散義務(wù)的不法行為，其二是違反核能和平利用義務(wù)的不法行為。

國(guó)家賠償責(zé)任，是指國(guó)際法主體對(duì)其從事國(guó)際法不加禁止的活動(dòng)所產(chǎn)生的損害后果所應(yīng)承擔(dān)的國(guó)際責(zé)任，損害責(zé)任并非由違反國(guó)際義務(wù)的非法行為所引起，不是一種過(guò)錯(cuò)責(zé)任，它是伴隨著國(guó)家在民用核能、石油運(yùn)輸、航天航空等現(xiàn)代科技條件下的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而出現(xiàn)的。

理論上，只要這些活動(dòng)對(duì)地球表面的人員、財(cái)產(chǎn)和環(huán)境造成損害，無(wú)論行為國(guó)是否存在過(guò)失，都應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。實(shí)踐中，國(guó)際法上不加禁止活動(dòng)的國(guó)際責(zé)任尚無(wú)一套成熟的制度，充其量只引起補(bǔ)償義務(wù)，不導(dǎo)致國(guó)家責(zé)任。由于對(duì)國(guó)家責(zé)任沒(méi)有一個(gè)國(guó)際性的體制，國(guó)際社會(huì)對(duì)核損害所產(chǎn)生的責(zé)任問(wèn)題在很大程度上依賴(lài)于民事責(zé)任。

國(guó)家責(zé)任的要件一般包括行為、損害、行為和損害之間的因果關(guān)系。某一造成環(huán)境污染的行為，可能同時(shí)引發(fā)國(guó)家責(zé)任、民事責(zé)任。由于環(huán)境損害是個(gè)新問(wèn)題，各國(guó)關(guān)于損害賠償?shù)姆梢?guī)則并不相同，這將造成受害者的差別待遇。為了協(xié)調(diào)責(zé)任規(guī)則，便利受害者追償，國(guó)際社會(huì)在一些領(lǐng)域發(fā)展出民事責(zé)任規(guī)則，體現(xiàn)在締結(jié)的一系列國(guó)際條約中，如1960年《核能領(lǐng)域第三方責(zé)任公約》（《巴黎公約》）等，這些條約對(duì)核事故的民事賠償責(zé)任都作了明確規(guī)定，通常由核設(shè)施或核動(dòng)力船舶的經(jīng)營(yíng)人承擔(dān)賠償責(zé)任，但是戰(zhàn)爭(zhēng)、自然災(zāi)害和受害方過(guò)失可以作為經(jīng)營(yíng)人免責(zé)的理由。

三、完善國(guó)際海上核污染法律制度的政策構(gòu)想

鑒于現(xiàn)有的國(guó)際環(huán)境法律制度無(wú)力對(duì)海上核污染問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)制，制定一部專(zhuān)門(mén)的國(guó)際海洋核污染公約不僅非常重要，而且十分迫切。日本海上核泄漏事故對(duì)國(guó)際環(huán)境法里的傳統(tǒng)國(guó)家主權(quán)理論構(gòu)成了沖擊和挑戰(zhàn)，主權(quán)內(nèi)涵需要重新界定的時(shí)候到了。

完善國(guó)際海上核污染法律制度需要考慮的因素很多，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面解決：

1.通過(guò)制定一系列國(guó)際安全強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)和具體規(guī)定，約束各國(guó)主權(quán)，以及明確和強(qiáng)化締約方責(zé)任來(lái)增加公約的可操作性，從而構(gòu)建一個(gè)強(qiáng)有力的國(guó)際法體制。

2.在公約中尤其應(yīng)對(duì)成員國(guó)防止核污染的預(yù)防義務(wù)加以嚴(yán)格要求，因?yàn)槲廴竞蟮难a(bǔ)救總是無(wú)法徹底復(fù)原。不僅如此，履行預(yù)防義務(wù)更有必要性，因?yàn)槿藗儗?duì)危險(xiǎn)活動(dòng)的運(yùn)行、所用的材料以及管理這些活動(dòng)及其所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)在不斷增長(zhǎng)。關(guān)于成員國(guó)的預(yù)防義務(wù)的公約要求，筆者認(rèn)為應(yīng)有以下幾個(gè)方面：

（1）事先核準(zhǔn)。在公約范圍內(nèi)，成員國(guó)不應(yīng)未經(jīng)允許即在其領(lǐng)土內(nèi)從事含有核泄漏風(fēng)險(xiǎn)的活動(dòng)。因此，事先核準(zhǔn)是預(yù)防原則的重要部分，只有經(jīng)過(guò)成員國(guó)集體同意的活動(dòng)，才能被允許進(jìn)行，這從源頭上減少了風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在事先核準(zhǔn)階段是否核準(zhǔn)某項(xiàng)活動(dòng)，應(yīng)根據(jù)該項(xiàng)活動(dòng)可能造成的跨界損害的評(píng)估，包括任何環(huán)境影響評(píng)估。聯(lián)合國(guó)的一項(xiàng)研究指出，環(huán)境影響評(píng)估已經(jīng)顯示出執(zhí)行和加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值，因?yàn)樗Y(jié)合了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則和防止環(huán)境損害原則，也考慮到了公眾參與。

（3）通知、信息交流與磋商。如果上述風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果表明該活動(dòng)有造成重大跨界損害的危險(xiǎn)，進(jìn)行該活動(dòng)的國(guó)家應(yīng)及時(shí)將該危險(xiǎn)和評(píng)估通知可能受影響的國(guó)家，并應(yīng)向其遞交評(píng)估工作所依據(jù)的現(xiàn)有技術(shù)和所有其他有關(guān)資料。

（4）貫徹不歧視原則。在事故發(fā)生之后的補(bǔ)救階段，事故發(fā)生國(guó)和其他受影響國(guó)都可以平等的地位參與其中，這特別適用于領(lǐng)土毗連的國(guó)家之間。

3.在建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)際法律文件的同時(shí)，更是要成立區(qū)域性的核能組織，切實(shí)有效地對(duì)成員國(guó)運(yùn)用核能進(jìn)行監(jiān)督和管理，并且對(duì)責(zé)任國(guó)核污染的處理進(jìn)行督促，以免福島核泄漏事故后受影響國(guó)無(wú)法得到賠償?shù)那闆r再次發(fā)生。目前區(qū)域性的核組織只有歐洲原子能機(jī)構(gòu)和美洲核能委員會(huì)，在亞洲還缺少這樣一個(gè)區(qū)域性合作機(jī)構(gòu)，如果能效仿歐洲建立“東亞原子能共同體”，不僅能促進(jìn)東亞各國(guó)的核技術(shù)交流與合作，預(yù)防核污染的發(fā)生，還能在污染后及時(shí)劃清各國(guó)責(zé)任并督促賠償責(zé)任的落實(shí)。

在成立“東亞原子能共同體”后，應(yīng)在組織內(nèi)建立海上核污染的區(qū)域統(tǒng)一評(píng)估和強(qiáng)制合作制度。要求共同體內(nèi)所有民用核能的使用國(guó)必須提供核安全中長(zhǎng)期評(píng)估所需的一切技術(shù)資料和信息，而且在發(fā)生海上核污染事故時(shí)不得拒絕區(qū)域合作。

4.雙邊條約的建立對(duì)于完善國(guó)際海上核污染條約體系也有著重要的意義。例如，中法、中英的民用核電合作有著廣泛的前景，雙方在核電方面的合作程度日益加深，與之配套的雙邊條約對(duì)于雙方各自的責(zé)任劃分和利益保護(hù)有著關(guān)鍵的意義。所以，筆者認(rèn)為凡是涉及到核能共同開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目，核能風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)的雙邊條約應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)，防止事故發(fā)生后產(chǎn)生互相推諉的局面。

5.在各國(guó)對(duì)賠償事宜難以達(dá)成一致時(shí)，可以奉行“專(zhuān)事專(zhuān)辦”的宗旨，搭建一個(gè)由各關(guān)系國(guó)共同組建的賠償委員會(huì)，由各國(guó)派代表參加，專(zhuān)門(mén)解決賠償問(wèn)題。賠償委員會(huì)的設(shè)立，有利于各國(guó)之間的交流與協(xié)助，為爭(zhēng)議的解決提供便捷。

賠償委員會(huì)可以邀請(qǐng)國(guó)際知名的核能專(zhuān)家、法官、法學(xué)家和各國(guó)政府官員參加，綜合各方力量促成爭(zhēng)議的解決。

6.鑒于國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的軟弱性，世貿(mào)組織在防止海上核污染方面賦予其更大的權(quán)力。畢竟國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)是下設(shè)的一個(gè)組織，雖然不是專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，但卻是國(guó)際性的平臺(tái)，相對(duì)于其他平臺(tái)而言，優(yōu)勢(shì)是顯而易見(jiàn)的，讓其充分履行職能，協(xié)助各國(guó)發(fā)展核能、處理核事故，不失為一條可選之路。

四、結(jié)論

福島核泄漏事故不僅是災(zāi)難，也是警鐘，在現(xiàn)有的國(guó)際法律制度框架下，國(guó)際環(huán)境法中所存在的問(wèn)題充分暴露，這需要人們重新審視國(guó)際法律背景的缺陷，也更讓大家看到了建立一個(gè)公正、高效的責(zé)任體系的必要性。建立責(zé)任體系的核心莫過(guò)于各國(guó)之間的交流與合作，只有各國(guó)共同努力，才能真正實(shí)現(xiàn)核能的安全利用和責(zé)任的合理劃分。

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