地方政府性債務可能引發危機的思考

◎ 文/寇大偉

國是論叢GUOSHILUNCONG

地方政府性債務可能引發危機的思考

◎ 文/寇大偉

地方政府是一國政府體系的重要組成部分，地方政府治理的好壞以及地方政府職能的發揮直接關系到一國治理的好壞。2008年2月27日，中共中央頒布《關于深化行政管理體制改革的意見》，明確了中央政府與地方政府之間分權的發展方向：中央政府注重于經濟社會事務的宏觀管理， 而地方政府則注重于提高公共服務的能力。但是在實際運行過程中，地方政府職能的發揮并沒有那么理想，近年來，地方政府性債務危機的不斷出現正是一個重要表現。

地方政府性債務現狀

1.地方政府性債務的界定

地方政府性債務的范疇，除包括政府舉借的債務外，還包括事業單位、融資平臺公司等舉借的政府性質的債務。政府性債務是經過多年形成的，從短期來看，其在我國經濟社會發展、基礎設施建設和改善民生等方面發揮了重要作用，但是從長遠來看，這種非正規的、缺乏法制保障的債務形式卻存在種種危機，地方負債的融資行為風險對財政、金融、社會都將帶來不良后果。

2.地方政府性債務狀況

我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，有8個縣區當年舉借了政府負有償還責任的債務。此后，各地開始陸續舉債。至1996年底，所有省級政府、392個市級政府中的353個（占90.05%）和2779個縣級政府中的2405個（占86.54%）都舉借了債務。1997年以來，地方政府性債務規模隨著經濟社會發展逐年增長。

近年來地方政府債務問題越來越嚴重。截至2009年年底，在有統計數字的31個省、市、自治區中，只有黑龍江、內蒙古、新疆、西藏、山西、河南、貴州、寧夏的平臺貸款債務率（平臺債務合計/本省GDP）低于60%，有10個省市甚至超過了100%。普遍存在債務償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規模增長快、償債壓力大、借新還舊率高；一些地方通過信托、BT（建設-移交）和違規集資等方式變相融資問題突出，隱蔽性強、籌資成本高，蘊含新的風險隱患；融資平臺公司退出管理不到位，部分融資平臺公司資產質量較差、償債能力不強；一些地方還存在違規擔保、違規融資、改變債務資金用途、債務資金閑置等問題。截至2013年6月底，地方政府性債務為17.89萬億元，較2010年末和2012年末分別增長66.93%和12.62%。市級政府性債務仍是地方政府性債務的主體，2013年6月底占比達40.75%（見表1）。

表1　2013年6月底地方各級政府性債務規模情況表單位：億元

表2　2013年6月底地方政府性債務余額支出投向情況表單位：億元

從債務資金投向看，西方國家的政府債務主要是用于消費，而我國的政府性債務主要用于基礎設施建設和公益性項目，這不僅較好地保障了地方經濟社會發展的資金需要，推動了民生改善和社會事業發展，而且形成了大量優質資產，大多有經營收入作為償債來源。由表2可以看出，在政府負有償還責任的債務中，用于市政建設等公益性項目的支出是87806.13億元，占總支出的86.77%。但同時也說明了地方政府的事權之重，地方政府的事權與財權是不相匹配的。

3.土地財政與地方政府性債務

地方政府性債務過重，導致地方政府運行過程中背負了大量債務，嚴重影響本地經濟、社會等方面的發展，制約了地方政府職能的發揮。2011年審計署對全國所有涉及政府性債務的25590個政府部門和機構、6576家融資平臺公司、54061個其他單位、373805個項目和1873683筆債務進行審計發現，地方政府債務超10萬億元，12個省級、307個市級和1131個縣級政府承諾用土地出讓收入償債。約兩成市級政府債務率高于100% ，部分地區償還能力弱，存在風險隱患較大。

從全口徑政府性債務余額/公共預算收入（不含以土地出讓收入為主的政府性基金）來看，2012年末全國全口徑政府性債務余額/全國公共預算收入為236.92%，且比全國全口徑政府債務率（179.47%）高出57.45個百分點，表明全國政府性債務償還需求對土地出讓金的依賴程度較高。

國際貨幣基金組織2009 年至 2013 年的數據顯示，省級地方政府融資平臺負債的增長與省級投資增長密切相關。這一方面表明地方政府融資平臺在支持經濟活動中的作用，同時還顯示出，這些工具也加劇了增長動力對信貸和投資的依賴。這些投資支出通常在預算外進行融資，要么通過地方政府融資平臺（為了規避借款限制），要么通過出售土地實現。

地方政府性債務危機成因

1.地方政府的財權和事權不匹配

1978年改革開放到1994年分稅制改革之前，為調動地方政府的主動性和積極性，中央給予了地方政府議定的相對獨立的利益和經濟管理自主權，由地方政府決定和處理本行政區內的政治、經濟和社會事務，同時伴隨著“分灶吃飯”的財政體制改革，激發了地方政府的活力，增強了地方政府管理經濟的主動性和自覺性。但是在地方財力大大增強的同時，中央財力卻大大削弱了，從而使得中央政府的宏觀調控能力減弱。

1994年我國實行分稅制改革，在國務院頒布的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》（1993 年12 月 25 日）中，對中央與地方的事權進行了劃分：中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經費，調整國民經濟結構、協調地區發展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業發展支出；地方財政主要承擔本地區政權機關運轉所需支出以及本地區經濟、事業發展所需支出。此次改革中地方政府承擔的地方性事務增加了，地方政府除了要努力提供與發展息息相關的地方基礎設施、教育、科技、衛生等方面的公共物品與公共服務外，還要努力發展地方經濟，提高人民生活水平。事實上，地方政府的財力遠遠不能勝任其職能，導致了后來的地方債務危機。分稅制的財稅體制對于我國地方政府的職能轉變起到了至關重要的作用。分稅制的本質是分權、分稅、分設機構。其按照財權服從事權的原則，把稅種劃分為中央稅、地方稅以及中央與地方共享稅。中央與地方共享稅由中央稅務機構負責征收，地方稅由地方稅務機構負責征收，建立了相應的中央稅收和地方稅收體系。

1994年的預算體制分權有3個特點：一是事權下移，大部分公共服務都下放給地方政府，如普通教育、醫療、綠化、交通等；二是稅權上移，稅收的大頭集中在生產環節，在這個環節中央政府通過增值稅的方式獲得收入的大頭，即75%，目前，地方稅已經從分稅制改革時占20%-30%，下跌到10%左右，但省級以下地方政府卻沒有清晰地界定稅權；三是稅收外的土地收益，非正式地界定給了地方政府。

中央與地方財政分權之后，中央政府下放大批事權給地方政府。1984年以后，中央政府陸續向國有企業下放生產經營管理權力，雖然中央政府的意圖是把權力下放給企業，但實踐中由于地方經濟管理部門沒有相應地轉變職能，將其變為面對面的管理，管得更多更細。也就是說，地方政府截留了中央政府下放給企業的權力，使地方政府的經濟權力大大增長。

2.地方政府的績效評估體系欠妥

不合理的績效評估體系促使地方政府直接干預、主導經濟，導致地方政府經濟職能越位，社會管理和公共服務職能缺位。當地方政府績效考核與地方經濟建設和經濟發展直接相關時，地方政府官員作為理性經濟人，必然會把絕大部分精力放在經濟方面，而忽視社會管理和公共服務方面的發展。過度追求GDP的增長，必然使地方政府瘋狂地招商引資、發展經濟，并在這個過程中產生了大量的地方政府性債務。

3.地方政府間過度競爭

由于地方政府對經濟的過多干預，使其走入了兩個誤區：一是政府長期作為經濟發展的主體力量，一味地將推動經濟發展作為自身的重要職責，卻沒有根據市場化發展的不同階段對自身主導經濟發展的角色進行適時地調整；二是不恰當地把本應由政府或政府為主提供的某些公共產品，如農村公共衛生、教育、社會保障等推向市場、推向社會，這種情況導致了政府職能“越位”與“缺位”。

在干部績效考核體制中，經濟績效的因素占了很大的成分，這導致地方政府官員瘋狂追求GDP增長，想盡一切辦法，推動經濟大發展，地方政府尤其是相鄰的地方政府間惡性競爭現象屢見不鮮。以招商引資為例，按招商引資主體來分，政府招商引資是其中重要的一種，是指以政府為主體的招商引資。為促進招商引資工作，政府采取了一系列有力的措施，如建立組織機構，從中央到地方，成立各級招商部門，專門從事招商引資工作；制定了一系列優惠政策，促進招商引資；舉辦各類招商引資活動等。在招商引資過程中，政府既做裁判員又當運動員，成為事實的市場主體，是政府職能錯位的表現；地方政府將工作重心放在招商引資上，弱化公共服務職能，是政府職能缺位的表現；政府直接插手招商引資，從項目設計到招商談判甚至合同履約，政府都參與其中，是政府職能越位的表現。

化解地方債務危機的對策

1.改革財政體制

分稅制的實施改善了中央政府財力不足的困境，也調動了地方的主動性和積極性，但是存在著地方政府財權與事權不相匹配的問題，即越是基層政府其財政收入越少，而其所承擔的事權卻很大。要使地方政府債務得到徹底緩解，必須從根源出發解決問題，即改變現有的分稅體制，使地方政府的財權與事權相匹配。

2.改革地方的績效考核體系

要改變以往惟經濟發展論的績效考核體制，就必須把地方政府性債務作為一項硬性指標加入地方績效考核體系之中，各省、自治區、直轄市政府要對本地區地方政府性債務負責任；強化教育和考核，糾正不正確的政績導向；對脫離實際過度舉債、違法違規舉債或擔保、違規使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。

3.明確市場、政府與社會三者的關系

在我國現階段的國情下，應該拋開全能政府的模式，建立適度有限政府。在經濟發展中，充分發揮市場的積極能動作用；同時強化政府的社會管理職能，培育社會公共組織，最終達到建立服務型政府的目標。

地方政府應規范和監督市場運行，而不是介入市場運行。建立規范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債采取政府債券方式，使其透明化和市場化。沒有收益的公益性事業發展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還；有一定收益的公益性事業發展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。

■ 編輯：云霞

*本文系國家社科基金項目《區域政策創新與區域協調發展研究》（編號：13&ZD017）的階段性成果

作者單位：（南開大學周恩來政府管理學院）