解析城鄉公共產品配置失衡

◎ 文/成德寧 歐陽玉

解析城鄉公共產品配置失衡

◎ 文/成德寧 歐陽玉

公共產品是相對于私人產品而言的，是指能滿足社會生存和發展的共同需要并在消費過程中具有非排他性、非競爭性的產品，如制度法規、基礎設施、基礎科學研究、基礎教育、社會福利、生態環境保護、消防救災等。經過30多年的改革開放，到2013年我國人均GDP已經達到41907.59元，進入中上等收入國家行列。在這個發展階段，大部分私人產品已經由短缺轉變為過剩，但人們對公共產品的需求仍然呈現出快速增長的趨勢。許多類型的公共產品仍然處于供給不足的狀態。特別是我國城鄉之間還存在著公共產品配置失衡問題，這不僅制約著我國農村居民生活質量的提高，還影響了城鄉經濟的持續健康發展，解決我國城鄉公共產品配置失衡問題，是縮小我國城鄉差距的重要途徑。

配置失衡狀況

1.公共產品配置失衡的兩個表現

一定時期內，政府擁有的人力、物力、財力等公共資源是有限的，不可能全部滿足民眾對公共產品的需求，總會存在著一定程度的公共產品短缺問題。與經濟發展水平相似的其他發展中國家相比，當前我國公共產品的供給還是比較充裕的。尤其是近年來，政府高度重視民生問題，持續加大基礎設施、教育、醫療和社會保障等方面的公共投入，極大地緩解了城鄉居民日益增長的公共產品需求同公共產品供給不足之間的矛盾。但是，我國公共產品配置始終存在著失衡的現象，主要表現在兩個方面：一是公共產品的供給與需求不匹配，表現為民眾迫切需要的一些公共產品仍然供給不足，和一些符合官員偏好的公共產品如一些地方的“形象工程”、“面子工程”卻供給過剩同時存在，浪費了公共資源；二是公共產品在地區間的配置不平衡，這又集中體現為城鄉間公共產品的配置失衡。

2.配置失衡癥結

（1）城市偏向政策導致城鄉公共投資水平差距大。所謂城市偏向政策是一些國家為了加快本國的工業化進程，有意通過控制市場和設置貿易壁壘，在投資、稅收、價格、外貿等經濟政策上，對城市地區實行優惠，使城鄉之間形成一種不平等的交換機制，從而致使這些國家出現城鄉不平衡增長。城市偏向政策是許多發展中國家在一段時期內普遍采用的一種經濟政策。在改革開放以前，我國的城市偏向政策主要體現在政府通過工農產品不等價交換的“剪刀差”形式，將大量的農業剩余轉移到工業部門，以加快工業化進程。改革開放以后，我國工農產品的價格逐步放開，價格“剪刀差”開始縮小。但由于我國農民組織化程度低、集體行動能力弱、對公共政策的影響力小，城鄉居民之間權利和力量不平衡的格局并沒有改變，城市偏向的政策也并沒有消除。如我國城鄉公共投資長期維持著巨大的差距。根據《2013年城鄉建設統計公報》提供的數據，2013年我國城市、縣城、村鎮市政公用設施固定資產完成投資分別為16349.8億元、3833.7億元、3656億元，按戶籍人口計算的人均公用設施固定資產投資額分別為4337元、2798元和386元。村鎮與城市人均公用設施固定資產投資額之比為1∶11.2，兩者差距十分懸殊。

（2）政府間財權與事權不匹配削弱了農村基層政府提供公共產品的能力。財政制度是通過公共稅收滿足公眾對公共產品需求的重要制度安排，也是決定城鄉公共產品配置的重要制度安排。在我國的財政分權化改革過程中，行政集權趨勢得以加強，出現“財權層層上收，事權層層下放”的現象，從而導致基層政府出現事權過大、財權不足的情況。據統計，到2013年，中央財政收入比重為46.6%，支出比重僅為14.6%，而地方財政收入比重為53.4%，支出比重則達到85.4%。在各級政府間財權與事權不匹配、縱向財政不平衡問題愈演愈烈之時，農村基層政府成為各級政府中財力最薄弱的部分，無力向農民提供更多的公共產品。

（3）城鄉分割體制導致城鄉間無法通過人口自由遷移來平衡城鄉公共產品的差距。各個國家在一定時期內都存在著公共產品城鄉和地區間配置失衡的現象，但是在人口流動不受限制的國家，人們可以通過自由遷移，來選擇最能有效滿足自己公共產品需求的社區居住。人口的自由遷移一方面可以減緩城鄉和地區之間公共產品配置上的差距；另一方面也是居民顯示自己對公共產品需求偏好的過程。在居民“用腳投票”的壓力下，地方政府之間在提供公共產品上也會存在競爭關系，從而有利于解決公共產品的有效供給問題。我國長期實行了嚴格限制農民在城鄉之間自由遷移的戶籍制度，并以戶籍管理制度為核心形成了一套城鄉分割的體制，具有城市戶籍的居民在就業、收入、養老、社會福利、子女上學等方面都享有優惠待遇，而具有農村戶籍的農民異地遷移權被剝奪，被牢牢限制在土地上，無法通過遷移獲得發展機會，消除城鄉公共產品配置上的差距。改革開放后，我國城鄉間非正式遷移的限制大幅度削減，但是在正式的制度層面，遷移仍然受到戶籍制度的制約。許多通過非正式遷移途徑流入城鎮的農民工，即便在城鎮有了穩定的工作、穩定的住所，也難以獲得正式的城鎮戶籍，不能享受與市民平等的公共服務。

■ 言笑晏晏 穆向陽 郭榮梅/繪

解決配置失衡的對策

一個經濟體中的公共產品和私人產品是一對互補性極強的商品或服務。在現代社會，公共產品不僅成為生產和生活的必需品，而且成為促進和保障私人產品生產和交易的重要條件。目前，農村公共產品供給不足已成為我國農村發展的主要瓶頸，也是城鄉差距縮小面臨的重要障礙。當進入工業反哺農業、城市支持農村的階段后，增加對農村地區的公共投資力度、擴大公共產品的供給、改進公共服務質量，解決城鄉公共產品配置失衡問題已經成為實現我國城鄉經濟社會協調發展的重要途徑。當前要解決我國城鄉公共產品配置失衡的問題，關鍵是調整政府、社會、市場三者的關系，發揮政府公共部門、私人部門和農村社區3個方面在提供農村公共產品方面的積極性。

1.加快政府職能轉變，提高政府治理能力和水平，提高公共支出的效率

要解決好城鄉公共產品配置失衡的問題，關鍵是提高公共支出的效率，以最小的公共支出提供最多、符合民眾需求的公共產品。公共支出的效率包括公共產品的生產效率和公共產品的配置效率。我國要提高公共支出的效率，需要從解決生產低效率和配置低效率兩方面入手。

（1）解決公共產品生產低效率問題。政府生產公共產品的低效率是各國政府的通病。我國一些公共機構存在機構膨脹、財政供養人員過多等現象，導致政府公共機構花費了大量的公共資源，卻只能提供有限的公共產品，從而導致公共支出的低效率。解決這種低效率，一方面靠加強政府治理，精簡機構和人員；另一方面要靠政府職能的轉變，讓政府回到掌舵者的位置，而讓私人部門去劃槳，即政府主要做公共服務的安排者和提供者，負責征稅、決定服務的內容、服務的水平等，而公共服務的生產則可以一定程度上轉給私人部門來承擔，可由私人部門和民間機構來滿足公眾對公共產品的需求。

（2）解決公共產品配置低效率問題。公共產品的配置和優先次序的選擇，是國家發展計劃的精髓。公共產品在城鄉和區域間的分配，是最富有政治色彩的經濟決策。要解決公共產品配置低效率問題，一要加快我國預算制度的改革，使公共財政成為真正的民主財政，使公共支出結構優化，更多地用在解決民生問題上，并把公共服務均等化作為我國公共財政制度改革的基本目標之一。二要進一步進行財政分權化改革。與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解轄區內居民的效用和需求，財政分權有利于優化公共支出結構。當然，在財政分權化改革中，要著手解決財權與事權不匹配的問題，增強農村基層政府為當地居民提供公共產品的能力。三要加快改革戶籍制度，消除城鄉人口流動的制度壁壘，落實農民工市民化的政策，讓進城農民工能夠與市民一樣，平等地享受城市的基本公共服務，這有助于減緩城鄉公共產品配置失衡。四要堅持治理政府公共機構“慵、懶、散”和不作為等，嚴格控制政府部門運行經費，嚴格控制新建政府性的樓堂館所，嚴格控制財政供養的人員規模，把更多的公共支出用于為民眾提供必需的公共產品方面。

2.以治理的新思路，構建公共產品供給的公私伙伴關系，引導和鼓勵私人部門進入公共產品生產領域

現代社會公共產品的供給、公共問題的解決，不能夠通過純粹國家計劃或純粹市場方式來解決，而是公共機構、私人部門和社區通過溝通，建立起伙伴關系，達成共識，然后采取集體行動，共同來進行公共產品的生產。

目前，電信、電力、石油、交通、金融、教育、醫療衛生、城市公共基礎設施和其他公益性事業等生產公共產品的部門，大多控制在國有企事業單位手中，嚴格的政府管制和行政審批制度使得大量的民間資本不能進入公共產品生產領域，形成單一的生產主體和產權結構。實際上，這種由政府公共機構壟斷公共產品供給的體制，不僅會降低效率，而且在民眾對公共產品的需求日益多樣化的背景下，只靠政府公共機構作為單一的公共產品供給主體是難以滿足民眾需求的。因此，有必要引導和鼓勵私人部門進入公共產品的生產領域，在公共機構和私人部門之間建立起伙伴關系。政府負責組織和規劃公共產品的供給數量和類型，然后采取政府采購、特許經營、合同外包等方式，把公共產品交由私人部門去生產，充分發揮政府在保障公共產品供給公平和私人部門在公共產品供給效率方面的各自優勢，共同提供符合民眾需求的公共產品。

3.提高農民的組織化水平，建立起農村社區自我供給公共產品的新機制

在市場經濟條件下，各種經濟主體之間既需要競爭，更需要合作。農村社區通過居民之間的合作，采取集體行動，自我提供地方性公共產品，是農村公共產品供給的重要途徑。現在我國農村在分田到戶后，市場競爭機制引導著資源配置，有效地解決了私人產品短缺的問題。

今后，我國農村要重點致力于提高農民的組織化水平，建立起合作的新機制，解決農村公共產品供給不足的問題。具體的措施就是農戶在自愿互助的基礎上，建立起民主管理的互助性經濟組織。這些合作組織既可以為農戶提供產前、產中、產后服務，改善農戶在市場競爭中的地位，幫助農戶向農產品加工和銷售等高附加值環節延伸，也是農民在追求自身利益的基礎上，為實現某些共同利益而采取合作行動的有效載體。

■ 編輯：王慧

*本文系教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國經濟城鄉與區域協調發展研究”（編號：10JJD79002）的階段性研究成果

作者單位：（武漢大學經濟發展研究中心）