健全我國慈善監(jiān)督機制

◎ 文/施昌奎

健全我國慈善監(jiān)督機制

◎ 文/施昌奎

慈善事業(yè)是國家軟實力的重要體現(xiàn)。經過改革開放30多年的穩(wěn)步發(fā)展，我國慈善事業(yè)取得了輝煌成就，但也存在監(jiān)督管理機制不健全的問題，要想進一步提高我國慈善軟實力，就必須建立健全的中國式慈善監(jiān)督機制。

存在的主要問題

1.政府對“草根組織”監(jiān)督缺位

政府對慈善組織及基金會的監(jiān)督主體地位是十分明確的。目前，政府對在冊的慈善組織及基金會進行注冊和年檢管理，而對眾多沒有注冊的“草根組織”則缺乏嚴密的監(jiān)督。監(jiān)督缺位，一方面使得這部分慈善組織的合法利益得不到保護，另一方面也無法規(guī)范這部分慈善組織的非法行為。因此，建立健全政府對“草根組織”的監(jiān)督機制是十分必要的。

2.事前和事中監(jiān)督缺位

監(jiān)督分為事前、事中和事后監(jiān)督，但事后監(jiān)督具有一定的局限性。其一，事后監(jiān)督是一種被動的監(jiān)督方式，不具備積極的管理職能；其二，事后監(jiān)督是一種靜態(tài)的監(jiān)督管理方式，缺乏對機構的動態(tài)監(jiān)督和管理。事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題實質上對機構已經造成了損失或損害，這種損失或損害是不可逆轉的，也就是說，單純依靠事后監(jiān)督是不能獨立完成風險控制和管理職能的。而積極的監(jiān)督和管理則不同，它更注重將風險管理內容和重心前移，將事前、事中和事后監(jiān)督并重，以預防為主，及時發(fā)現(xiàn)問題，盡量避免損失。

慈善事業(yè)的司法監(jiān)督也應該做到事前、事中和事后監(jiān)督并重，這樣才能防患于未然。目前我國慈善事業(yè)的司法監(jiān)督僅僅限于事后監(jiān)督，沒有建立事前和事中的司法監(jiān)督機制。而西方發(fā)達國家則不同，以美國為例，美國各個州的州檢察長有權監(jiān)督和管理慈善機構，并對其活動進行規(guī)范，而慈善機構必須經常性地向州檢察機關報告業(yè)務活動和財務狀況。州檢察長代表所有慈善機構的公共利益，其責任是調查和審計慈善機構，發(fā)現(xiàn)其領導人或者信托人是否有失范管理、轉移資金甚至欺詐行為。并且各個州都有專門管理非營利機構的組織，如加州設立了慈善信托登記處和慈善信托法律與審計部。

3.社會輿論監(jiān)督不力

信息社會給社會輿論提供了更加豐富的展示平臺，紙媒、廣播、電視、互聯(lián)網等各種媒體對慈善組織及其活動構成了一個“全方位和立體式”的監(jiān)督網絡。在正常情況下，社會輿論通過各種媒體對慈善組織及其活動的監(jiān)督是有效的，但由于各種客觀和主觀的原因，也會造成社會輿論對慈善組織及其活動監(jiān)督的失效。

目前，我國慈善事業(yè)的社會輿論監(jiān)督就處在一種不力的狀態(tài)。主要表現(xiàn)在兩個方面：一是媒體開設的慈善專欄太少，使得慈善組織及其活動的曝光率太低，社會關注度不夠高。二是媒體正面宣傳成績的多，而暴露問題較少，使得社會對慈善事業(yè)真實的運營情況知之甚少，對一些深層的問題更是缺乏了解，從而失去了“話語權”。

4.民間評估機制尚未建立

民間中介組織的評估由于沒有直接的利益關系而顯得更加公允一些，因此，民間評估的結論更易被廣大民眾所接受。目前，我國并沒有建立針對慈善組織的民間評估機制，既沒有確定由什么類別的民間評估機構來執(zhí)行評估，也沒有制定具體的評估時間和次數(shù)要求。民間評估機制的缺位造成我國慈善事業(yè)3個方面的缺憾：

（1）廣大民眾對慈善組織“孰好孰劣”并不知情，因此，作為捐助主體的民眾無法作出正確的決策，不知道究竟應該優(yōu)先向哪些慈善組織捐款。

（2）慈善組織因為缺乏評估排名而失去了競爭壓力，導致慈善組織產生惰性，不思進取。

（3）政府對慈善組織的支持失去了參考依據(jù)。政府出于公平和效率的考量，沒有必要對各種慈善組織進行績效評估，所以只能依賴民間評估機構的結論來決定具體的支持對象和支持力度，如果沒有民間中介組織的評估結論，政府對慈善組織的支持也就失去了參考依據(jù)。

5.公民個人監(jiān)督熱情不高

每一個公民都有監(jiān)督慈善組織及其行為的責任和義務，但目前我國的普通公民個人監(jiān)督熱情不高，公民的社會公益監(jiān)督意識比較淡薄。

6.行業(yè)自律機制尚未形成

行業(yè)自律機制是慈善事業(yè)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展的重要前提。公益行業(yè)協(xié)會或行業(yè)聯(lián)合會是制訂行業(yè)自律公約的中介組織，自律公約一旦形成，行業(yè)內的所有成員單位就必須自覺執(zhí)行，行業(yè)協(xié)會或行業(yè)聯(lián)合會負責對成員單位的執(zhí)行情況進行監(jiān)督和管理，對一些違反自律公約的組織要按照規(guī)定進行嚴肅處理，以保護行業(yè)所有成員的整體利益不受損害。目前，我國慈善公益行業(yè)還沒有制訂出自律公約，行業(yè)自律機制尚未形成。缺乏行業(yè)自律的慈善組織只能是各自為戰(zhàn)，無序競爭。

建立健全中國式慈善監(jiān)督機制的對策

我國慈善事業(yè)社會監(jiān)督機制創(chuàng)新的目標是要發(fā)動社會力量，建立健全全民參與的、涵蓋所有慈善組織的社會監(jiān)督體系。

1.建立政府對“草根組織”的監(jiān)督機制

（1）政府要建立對“草根組織”的監(jiān)督機制。其一，給予“草根組織”以合法的身份，建立無門檻的慈善組織登記備案制度。其二，建立低門檻的慈善業(yè)務登記審查制度，讓所有的慈善活動都能享受到稅收優(yōu)惠政策。慈善組織在民政部門獲得合法身份之后，如果開展募捐活動和慈善活動，還必須到稅務部門進行業(yè)務登記，通過稅務部門登記審查之后，給予稅收優(yōu)惠證明。稅務部門對慈善組織的登記審查主要是針對業(yè)務而不是針對整個組織，稅務部門給慈善組織開出的稅收優(yōu)惠證明只是慈善組織開展該項業(yè)務的稅收優(yōu)惠證明，而不是整個慈善組織的稅收優(yōu)惠證明。

（2）政府對“草根組織”的監(jiān)督要堅持“支持與管理”并重的策略。政府的支持主要包括3個方面：其一，稅收優(yōu)惠和減免政策的支持。要讓眾多的“草根組織”能夠享受到與在冊的慈善組織及基金會同樣的待遇。其二，資金的支持。政府可以安排一部分財政資金支持“草根組織”，以增強這些慈善組織的實力。其三，提供信息服務。政府的優(yōu)勢是掌握眾多的捐助對象信息，如果將信息提供給慈善組織，將會大大節(jié)約其搜尋成本。政府的管理也包括3個方面：其一，加強對慈善組織注冊和年檢的日常管理。降低登記注冊和年檢的門檻，將所有的慈善組織都納入政府的管理序列，將一些名不副實的組織清理出去。其二，加強對慈善業(yè)務的稅收管理。稅務機關應嚴格審查慈善組織的慈善業(yè)務，快速甄別慈善業(yè)務的真實性和合法性，以便于慈善組織能夠盡快拿到免稅證明，快速開展慈善業(yè)務。其三，對政府支持的財政資金進行財務審計。對一些違規(guī)違紀行為進行糾正，并給予相應處罰，情節(jié)嚴重的將永久取消其獲取政府資助的資格。

司法監(jiān)督具有一定的強制性，監(jiān)督效率較高。要進一步完善司法對慈善組織的事前、事中和事后監(jiān)督機制。

（1）建立司法監(jiān)督的組織保障。各級司法機關都要建立由檢察長牽頭的專門機構，具體負責慈善組織的事前、事中和事后監(jiān)督工作。

（2）完善司法監(jiān)督程序。各級檢察機關的職責是調查和審計慈善組織，發(fā)現(xiàn)其領導人或者信托人是否有失范管理、轉移資金甚至欺詐行為。而慈善組織必須定期向檢察機關報告業(yè)務活動和財務狀況。

（3）建立問責制。司法機構對所管轄的慈善組織負有事前、事中和事后監(jiān)督的職責，如果檢察機構監(jiān)督不力而造成公益組織的重大損失，檢察機關的負責人要承擔相應的責任。

3.加強社會輿論的監(jiān)督力度

（1）政府要引導社會輿論，讓更多的目光關注慈善事業(yè)。在發(fā)達國家慈善事業(yè)一般要占到GDP的9%，我國距離這個標準還有很大差距，所以，慈善事業(yè)發(fā)展空間巨大，前景廣闊，動員全社會的民眾關注和支持慈善事業(yè)是非常必要的。

（2）政府要制訂具體措施，保證各種媒體能夠定期開辟“慈善專欄”。在“慈善專欄”的內容上，既要有正面宣傳，也要有深度報道和問題探索。既要做到宣傳慈善事業(yè)的目的，也要發(fā)揮社會輿論對慈善組織監(jiān)督的作用。

（3）各種媒體要定期公布由民間評估機構對慈善組織的評估結果。

4.建立民間評估機制

2.用聯(lián)系的觀點看，“三嚴三實”契合了中國傳統(tǒng)政治文化精華。我國古代進步知識分子一直把修身、齊家、治國、平天下當作人生目標，“三嚴三實”以樸實無華的語言，契合了這一優(yōu)秀傳統(tǒng)文化精華。契合了全心全意為人民服務的宗旨，要求領導干部必須堅持用權為民，按規(guī)則、按制度行使權力。契合了作風建設的現(xiàn)實要求，即持之以恒改進作風，不斷以作風建設的新成效為協(xié)調推進“四個全面”戰(zhàn)略布局提供堅強保障。

（1）必須有一批針對慈善組織的民間評估機構，這些中介評估機構通過市場競爭優(yōu)勝劣汰，優(yōu)勝者通過品牌建設贏得民眾和政府認可，成為權威評估機構。

（2）有一套評估標準。這些標準應該包括董事會管理職能、目標、項目、信息、財政資助、資金使用、年度報告、職責、預算9個方面的內容。每個評估機構的標準可能不同，經過市場檢驗之后，最能為市場所接受的標準就是最權威的標準。

（3）在規(guī)定的媒體上定期發(fā)布評估結果。這個評估結果將成為政府支持和民眾捐助的參考依據(jù)。

■ 養(yǎng)浩然正氣 極天地大觀 李洪昌/書

5.建立公民個人監(jiān)督機制

（1）提倡公民意識和公民精神。其一，加強公民的法律意識教育。加強憲法的宣傳和普及，讓憲法所規(guī)定的公民權利和義務成為公民生活的準則。其二，加強公民的道德意識教育。其三，加強公民的信仰意識教育。信仰不是迷信，因此要倡導公民建立對于真善美的信仰，鼓勵各種進步的宗教信仰，如佛教、基督教等。

（2）建立“慈善監(jiān)督員”制度。目前，在全國各地普遍出現(xiàn)了一種被稱為“慈善監(jiān)督員”的制度，比較有代表性的是重慶與山東濟寧。他們在社會上聘請（招募）一些熱心的公民，通過他們對慈善團體進行監(jiān)督，建立“慈善監(jiān)督員”制度。在聘請慈善監(jiān)督員的過程中，既要保證慈善監(jiān)督員的熱情與愛心，同時還要具備一定專業(yè)素養(yǎng)。

6.形成行業(yè)自律機制

目前，我國慈善公益行業(yè)自律公約還處在制訂和完善的過程之中。要形成行業(yè)自律機制，其一，要成立權威性的慈善公益組織行業(yè)協(xié)會。權威性主要來自政府的授權和服務的質量。其二，要動員全社會力量督促慈善公益組織行業(yè)協(xié)會建立自律機制。

（作者系北京市社會科學院管理研究所所長 ）

■ 編輯：張涵