切實提高民政專項資金使用效果
——廣西消化民政專項資金結余經驗與對策

李世初

切實提高民政專項資金使用效果
——廣西消化民政專項資金結余經驗與對策

李世初

近年來，隨著國家對民生問題的高度重視，民政專項資金投入連年遞增，金額越來越大，占國家財政支出的比重也越來越高。據民政部《2014年第4季度統計季報》1顯示，我國2014年度社會服務經費實際支出3955.9億元，比上年實際支出額3655.9億元，凈增加300億元，增長約8.2%；受益對象約9593.1萬人。李克強總理于2013年3月17日答記者問時強調 “民生支出是剛性的，不能減，只能增”。隨著民政資金總量的不斷增加，民政專項資金使用的有效性越來越受到社會各方關注，民政專項資金結轉結余成因以及結余如何處理已成為各級關注重點。研究民政專項資金結余問題對保障人民群眾的基本生活權益、維護社會穩定、促進經濟社會協調發展具有重要意義。

一、廣西民政專項資金結余概況

根據2011年、2012年、2013年《廣西民政統計年鑒》和2014年廣西民政統計年報顯示，廣西民政專項資金收入、支出規模連續4年突破“百億元”大關。

從表1可以看出，截至2014年底，廣西各項民政專項資金累計凈結余22.06億元，約占當年支出總額141.72億元的15.57%。從民政專項資金結余形成的年份來看，民政專項資金結余主要形成于2011年以前（含2011年）。

從圖1民政專項資金結余構成分析，社會救助資金、社會福利資金、撫恤資金和自然災害生活救助資金四項結余約占結余總額的74%。社會救助資金結余主要為城鄉低保資金結余和城鄉醫療補助結余；社會福利資金結余主要為項目建設資金結余和彩票公益金結余；撫恤資金結余主要為優撫結余資金；自然災害生活救助結余資金主要為冬春救助資金結余和因災倒房重建項目資金結余。

圖1 . 民政專項資金結余構成

表1 . 2011—2014年廣西民政專項資金收、支、結余情況 （金額單位：億元）

二、廣西民政專項資金結余原因分析

民政專項資金結余形成的原因主要有預算虛報、預算下撥冗長、建設項目進度制約、資金管理制度不健全等。

（一）虛報預算形成市縣配套資金結余空掛。在“分級分稅預算管理體制”的模式下，城鄉低保資金、自然災害救助資金等專項資金通常由中央財政、自治區財政和市縣財政共同承擔，中央和自治區的預算資金以市縣上報的數據來進行分配。市縣為了減少本級財政承擔，或者故意虛報人數，或者因政策理解不到位出現虛報，中央和自治區的預算資金按照市縣上報的數據納入政府預算，如2010年廣西各市縣上報的城市低保人數匯總數為65萬元，比實際保障人數60萬人多5萬人，僅此一項當年的城鄉低保資金結余達0.6億元，此預算資金結余數純屬空掛。

（二）預算執行中因資金使用政策變化形成結余。在預算執行過程中，相關政策發生變化也會導致資金結余。如《國務院辦公廳關于加強孤兒保障工作的意見》（國辦發〔2010〕54號）出臺后，孤兒認定標準政策發生變化，由之前的“父母雙亡”“尋找不到生父母”“父死母嫁”“父母雙方勞改” 4條認定標準變更為“父母雙亡”“尋找不到生父母”2條標準，按原標準認定孤兒人數3.9萬人、向中央申報下撥資金1.61億元，但按新標準符合兩條件的孤兒只有2.5萬人，認定人數減少了1.4萬人，導致資金結余0.6億元。

（三）民政專項資金下撥時間過晚形成資金結余。根據《中華人民共和國預算法》，“中央對地方的一般性轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后三十日內正式下達。對地方的專項轉移支付應當在全國人民代表大會批準預算后九十日內正式下達。省、自治區、直轄市政府接到中央一般性轉移支付和專項轉移支付后，應當在三十日內正式下達到本行政區域縣級以上各級政府。縣級以上地方各級預算安排對下級政府的一般性轉移支付和專項轉移支付，應當分別在本級人民代表大會批準預算后的三十日和六十日內正式下達。”在法律層面從中央到縣級某項轉移支付款最快也要150天才到，如果算上中間審批環節，就可能耗上半年到一年了，資金的層層下撥導致基層出現“上半年沒錢花、下半年花不完”的現象，常常在年末形成大量資金結余。

（四）建設項目資金因進度緩慢形成資金結余。經調查，民政建設項目資金的投向分為兩類：一類是民政部門作為業主的建設項目，如社會福利院、敬老院等基建項目，另一類是受災戶作為業主的因災倒房重建項目。一個建設項目需要經過立項、征地、報建、設計、施工、驗收等多個環節，涉及發改、國土、規劃、建設、環保等多個政府部門，哪個環節卡殼都會影響到整個項目進度。對于民政部門作為業主的建設項目，民政部門管理建設項目并不專業，項目推進往往難以按預定時間完成；對于受災戶作為業主的重建項目，受災戶自行掌握進度，包括房屋選址、開工日期選擇等，民政部門更難以控制其建設進度。

（五）資金管理制度建設滯后導致資金使用不暢。在民政資金結余形成的過程中，資金管理制度的建設往往滯后于實務發展。我國自20世紀90年代以來相繼推行城市最低生活保障（1997年）、城鄉醫療救助（2003年）、農村最低生活保障（2007年）等多項親民愛民濟民的善舉，與之相關的資金管理制度的建立健全沒有跟上。1984年7月民政部發布的《民政事業費使用管理辦法》執行將近30年沒有更新，《城鄉最低生活保障資金管理辦法》（財社〔2012〕171號）2012年10月才出臺，《城鄉醫療救助基金管理辦法》2013年12月才頒布。廣西出臺的《廣西壯族自治區城鄉居民最低生活保障資金管理辦法》和《廣西自然災害生活救助資金管理暫行辦法》等制度都比實務遲半年以上。頂層制度建設的滯后導致基層工作者在開展實務工作時無依據可以遵循，直接影響資金的順暢使用。

三、廣西消化民政專項資金結余的經驗

（一）加強制度建設，資金管理逐步規范化。2010年以來，廣西陸續出臺《廣西壯族自治區城鄉居民最低生活保障資金管理辦法》《廣西自然災害生活救助資金管理暫行辦法》《廣西民政公共服務設施建設項目管理暫行辦法》等多項制度，各市縣級民政部門結合實際情況，相繼建立了多項制度，如靈山縣制定下發了《靈山縣民政事業費使用管理規定》《救災救濟資金管理使用辦法》等文件。2013年在貫徹落實《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》國發〔2012〕45號文中，廣西及時出臺了《關于加強和改進城鄉居民最低生活保障工作的實施意見》，對落實核對工作機構、落實核對專項經費、落實基層核對人員編制，為社會救助工作規范管理高效服務奠定了基礎，民政部2013年5月專門在廣西召開全國居民家庭經濟狀況核對工作推進會，肯定了廣西的做法。

（二）重視信息平臺建設，資金使用效率明顯提高。為了提高民政資金使用的效率，廣西重視民政信息平臺的建設工作，先后建立了廣西最低生活保障信息系統、優撫信息E管理系統、減災救災應急指揮平臺、醫療救助即時結算管理信息平臺等多個系統。2014年又全力推進廣西低保核對信息平臺建設，已于2014年12月通過評審驗收。該平臺自2014年6月啟用以來，全年完成相關救助委托核對370.75萬人，因家庭收入變化退出21.3萬人，因“人情保”“錯保”退出3.15萬人，新增低保對象12.66萬人。低保核對平臺的運用有力地促進了社會公平，也大大地發揮了低保金的救助功能，核對信息平臺建設成效明顯3。

（三）以法治建設為抓手，推動和保障民政事業轉型創新發展。廣西民政能主動適應經濟社會發展新常態，圍繞“法治民政”這一主線，全面加強法治民政建設以推進民政事業的科學發展。在管理理念上從粗放民政向法治民政轉型，項目建設上從規模小而散向園區聚集型轉型，為此從2013年始各市縣陸續規劃和實施一批民政園區，從而有效加快和消化民政項目資金，民政事業也得到了快速發展。如靈山縣舊州鎮以園區建設敬老院，功能配套齊全，環境優美，吸引了眾多老人入住就是轉型升級成功范例。4

四、加強民政資金結余管理的對策

（一）以制度建設引領資金規范管理。制度建設與實務發展如影隨形，建議民政部加強制度的頂層設計，及時制訂與完善各項資金管理制度，如對財政部、民政部1984年頒布實施的《民政事業費使用管理辦法》進行修訂，出臺和修訂《優撫資金管理辦法》《社會福利資金管理辦法》《自然災害生活救助資金管理辦法》和《民政公共服務設施建設項目資金管理辦法》等制度，以規范資金管理，提高資金使用的效率效果。

（二）以資金績效為目標加強資金預算工作。資金預算管理對資金結余的影響至關重要：

1. 重視預算編制工作。一是實行預算編制責任制，對虛編預算的應追究當事人和法人的責任；二是預算編制員要高素質、能力強、重責任；三是預算編制依據既要充分更要切合實際；四是預算編制程序要規范，強調上下結合，將政策要求與基層實務相融合，力求預算合理；五是重視預算編制的復核工作。

2. 預算資金的下撥嚴格按時間進度撥款，對法定支出建議按上年基數編入當年預算并可預撥，以保障社會救助、社會福利等各項工作的有序開展。

3. 預算執行嚴格按預算和各級下達的轉移支付文件撥付到位，一是嚴格按項目和用款計劃執行；二是加大對預算執行情況分析；三是加強與財政部門對帳，核對預算指標是否到位及指標結余情況；四是做好預算績效評價。對于執行中確因政策變化導致預算調整的，應及時增加預算或調減預算，以防范形成資金結余。

（三）以監督為手段防范新結余的形成。民政部門應建立健全內部監督機制，對新結余實行動態管理，實時監測各項民政資金的結余狀況，對當季度、當年度資金結余較大的市縣及資金類別進行重點督查，以及時發現問題、查找原因和解決問題，以惠實民生。

要重視內部審計及問題的整改，以當前的現狀至少用一半以上精力用于對民政資金的事后監督，把防范和消滅民政蠹蟲作為民政資金管理“永遠在路上”的監督工作。

（四）盤活存量，削減結余。民政資金結余有相當部分是非正常性的歷史結余，從走訪部分基層民政工作者口中反映，基層多申報預算、認定口徑上窄下寬、審批寬進嚴出等非正常因素形成的結余占兩成以上。對解決歷史結余國務院和財政部歷來高度重視，2014年國辦專門就盤活財政存量資金作出了部署，2015年3月財政部在全國開展地方盤活財政存量資金專項檢查。建議乘國家開展盤活結余資金的東風，加快出臺利于消化本地區本領域歷史結余的政策措施。譬如，適時提高救助標準務實救助困難群眾，作為為民辦實事的具體舉措，可提高優撫人員和低保對象補助標準，這些舉措從自治區到市縣已有行動，廣西已經明確，從2014年10月1日起，提高廣西城鄉低保對象補助水平，城市低保由每人每月240元提到260元，農村低保由每人每月100元提到110元，提高部分優撫對象等人員的撫恤和生活補助標準，殘疾軍人的撫恤金最高可達到每年52360元，最低達到每年4980元。2015年1月1日起，北海城市低保標準由現在的每人每月350元提高至420元，農村低保標準則由每人每年2000元提高至2600元，提高標準后，該市城鄉低保標準將高出廣西北部灣經濟區各城市平均水平。標準提高后著實解決救助群眾生活困難，進一步利于消化結余提高資金使用效益。5

（作者單位：廣西壯族自治區民政廳）

注釋：

1 民政部網站http://files2.mca.gov.cn/ cws/201501/20150129172531166.htm

2 根據廣西財政廳網站（http://www.gxcz.gov. cn/gxzzzzqczt/yfwlgk/czxx/）公開2011—2014年連續4年的預算執行情況，廣西全區的公共財政預算支出分別為2545.30億元、2965.20億元、3192.26億元、3475.92億元。

3 廣西民政信息2015年第03期（總第509期）2015-01-31 08:16中國新聞網

4《廣西民政深化改革善謀舉措趕超跨越》，中國社會報，時間： 2015-01-29 13:49

5《北海市2015年1月1日起執行新的城鄉最低生活保障》，中新網廣西新聞 2014-12-29 11:58:55