近年來審計工作中發現的問題與建議

章修杭

近些年來，修水縣審計工作在上級業務主管部門的指導和縣委、縣政府的正確領導下，緊緊圍繞“反腐、改革、法治、發展”，堅持一手抓重大違法違紀、重大損失浪費、重大風險隱患、重大履職盡責不到位等問題的查處，一手抓促進深化改革、推進法治、提高績效，充分發揮好國家審計的基石和重要保障作用。通過開展對重大政策措施落實情況的跟蹤審計、財政預算執行審計、經濟責任審計、民生審計和投資審計，揭露了一些社會關注、群眾關心的熱點問題。為規范管理，推進民主法治，促進黨風廉政建設和反腐敗工作，保障經濟社會健康發展發揮了積極的作用。現就審計過程中所發現的一些問題淺述如下。

一、審計發現的主要問題

（一）預算執行方面

1.收入未全額納入預算管理，一些政府調控資金、造地稅等未作一般預算收入或基金預算收入。

2.預算支出與實際情況不符。有的地方為了減少支出規模、平衡預算支出，沖減部分預算單位支出；當年撥付給鄉鎮稅收超收分成款在決算報表中歸集的預算支出項目與實際用途不符。

3.預算編制過粗，預算約束力不強。預算不夠細化，對預算執行的科學性、完整性及合理程度難以準確判斷和分析，不利于外部依法監督。

4.部門預算編制不規范、內容不完整，預算支出不嚴肅。有的項目有預算未執行，有的項目無預算有執行，有的項目超預算執行。

5.財政資金支付不夠規范。大量財政資金直接支付到報賬出納個人賬戶，再由報賬出納轉付給業務相關方。形成大量現金交易，加大了財政資金的監管難度，增加了財政資金的不安全性。

6.專項資金撥付不及時，影響財政資金的使用效益。

7.政府采購預算編制和執行不規范。政府采購項目執行過程中，存在少數單位先采購后補辦手續或備案的現象，對鄉鎮采購項目的監管不夠，部分工程及物資采購未通過政府采購平臺。

（二）領導干部經濟責任方面

1.部門和鄉鎮普遍存在大量負債，尤其是鄉鎮近些年來通過高息舉債大搞集鎮建設，基本建設規模過大，負債過重，收支不平衡。

2.擠占挪用專項資金現象嚴重，主要用于彌補機關經費和資產購置。

3.違規收取稅費現象普遍存在，主要為土地規費及一些行政性收費。

4.內控制度執行不嚴，“三公”經費控制偏松，開支較大，大部分鄉鎮在經費超支的情況下，違規自立項目和重復發放獎金補助。部分招待費報銷無具體接待對象、時間和事由，一些消費理由不充分或不能說清楚具體事由的消費事項，均以“招商引資”等名義報銷。

5.鄉鎮專項資金管理不夠規范，專項資金未實行專賬專戶核算。

6.大部分鄉鎮會計財務人員業務水平不高，會計基礎工作較差，賬務核算不規范。有的由財政所代理的鄉（鎮）政府機關賬會計信息也不準確、不及時，一年做一次賬，2013年發生的會計事項，到2014年一季度才做賬。此外，少數鄉鎮還存在白條報賬、白條抵庫、甚至出現錯賬的現象。

（三）民生資金方面

近些年，通過對城鎮保障性安居工程、住宅維修基金、污水處理專項資金、林業油價補貼、社會撫養費等多項專項資金實施專項審計和審計調查，發現存在以下問題：上級下撥城鎮保障性安居工程補助資金存在滯撥現象；住宅維修基金存在違規少收、漏收，少向業主賬戶分配利息，專項維修基金收益率較低；污水處理項目未真正發揮效益，有些污水未經處理直接排入河流；林業油價補貼存在擠占挪用、滯撥的現象。

（四）固定資產投資方面

1.工程項目招標不規范。部分建設項目符合招標條件應招標而未招標，有的肢解項目，規避招標。特別是由鄉鎮負責建設的項目大都未進行公開招標，有少量招標工程招投標程序也不規范，招投標監督機構對招標文件審查不嚴，對有關違反招投標法的行為未提出反對意見，不利于控制工程造價，提高經濟效益，保證項目質量。

2.結算超概算嚴重。部分項目前期工作不到位，設計部門在利用地勘資料上不夠嚴格，建設單位對項目投資預計不足，財政評審中心有的項目評審工作審核較粗，造成工程結算超概算現象嚴重。

3.簽證手續不規范。部分項目存在簽證量過大且手續不規范、無設計及監理部門認定、簽證工程量超設計量，有的只有建設方和施工方二人簽字等問題，審計核減的有相當部分為簽證金額審減。

4.工程項目管理不到位。工程項目存在沒有前期可行性論證、沒有立項批文、工程合同簽訂不規范、工程管理粗放等問題。建設單位對工程項目管理不到位，對施工和監理單位缺乏有效監督，監理日志或施工日志不完整、缺少現場記錄數據等。

5.虛報工程價款。審計通過對建設單位提供的招投標資料、施工合同、現場簽證、竣工圖紙工程量、結算資料等分析，結合現場勘查，發現施工單位通過工程結算項目、多報工程量、高套工程單價等方式虛報工程價款。

二、問題產生的主要原因

（一）財政預算執行方面

主要是由于預算不夠細化，預算編制缺乏科學性，對預算執行的完整性及合理程度不能準確掌控和把握，預算執行在邊執行邊調整中進行，追加追減幅度比較大。其次是縣級財政自身可用財力少，少繳預算收入、虛列預算支出、截留（滯撥）專項資金等問題時有發生，再就是部門預算尚處于試點階段，各項工作處于摸索之中，財政又無法保證各部門預算執行的財務需要，各部門只能依靠自身能力維持運轉，部門預算執行基本上是一種形式。

（二）經濟責任審計方面

一是少數領導干部財經法紀觀念淡薄，加之問責機制未跟上，一些問題不能從根本上得到整改。審計表明，歷次審計揭露的問題，在后期審計時發現這些問題在一些部門和單位依然存在，尤其是截留、擠占挪用專項資金成為一種普遍現象。

二是由于審計執行缺乏強制手段，審計整改工作很難落實。

三是無論是離任審計還是任中經濟責任審計，在實際工作中，有的部門和鄉鎮領導審計還沒有結束，人就已經調離任用，審計成果沒有得到充分利用，影響審計的嚴肅性。

四是審計力量嚴重不足與審計任務重的矛盾日顯突出，經濟責任審計項目安排計劃性較差，加之審計部門人手少，時間緊、任務重，工作量大，審計工作處于被動應付狀態，很難做到審深審透，一定程度也影響審計工作的質量。

（三）民生專項資金方面

1.由于縣級可用財力極為有限，鄉鎮可用財力少，負債較重，農村稅改之后，原來征收的“三提五統”全部取消，鄉鎮財源減少，而轉移支付資金又遠遠不能彌補“三提五統”取消后所留下的空缺，有的鄉鎮政府機關為保正常運轉，便挪用專項資金或違規收費彌補機關經費不足。

2.在少數領導干部存在“只要錢不進自己個人腰包，專項資金怎么用都行，至于資金使用效益如何，則不多加考慮”的錯誤想法，正是這種思想的支配下，導致專項資金使用效益率低下。

3.部分鄉鎮專項資金未進行專賬專戶管理，而是和機關經費賬混在一起做賬，不符合專項資金管理的有關規定。有的雖然在財政所設有專項資金管理賬戶，但資金到賬后立即被鄉（鎮）政府提取，資金使用不在專戶核算，脫離了財政所的管理和監督，由此專項資金被擠占挪用不可避免。

（四）固定資產投資方面

近些年來，隨著城鎮化建設進程的不斷推進，固定資產投資規模不斷擴大，各方面的監管還很不到位，相關配套政策措施還在不斷完善之中，出現這樣的那樣的問題，其原因主要是：

1.招投標制度和政府采購制度雖已全面推行，但事實上有些地方未能嚴格按照《招投標法》和《政府采購法》進行規范操作。預決算制度沒有嚴格執行，有些投資項目沒有預決算，有些大型工程竣工多年都不辦理決算，竣工驗收有走過場現象，相關部門把關不嚴；項目資金使用和核算缺少有效監督，多數投資項目在未進行決算審計的情況下，工程款照付。

2.履行合同不嚴格，違規結算。

工程按要求應經過有資質的中介機構編標，按法律程序，通過公開、公平方式招標、評標和定標。對于一般項目，施工單位應按中標價即可作為竣工結算價，如有其他變更、簽證應按招標文件精神或合同中相關條款結算。但是，目前仍有不少工程經招投標后，在承發包合同簽訂時，在合同中再約定按實結算，招投標只起到確定施工單位的作用。

3.工程實施中亂簽證，人為增加造價。

工程建設實施中，部分建設單位現場管理人員及工程監理人員監管不力或以隱蔽工程處理、誤工、搶工、復雜工藝、特殊材料等方式隨意追加簽證，人為增加工程造價。如某基礎設施項目的填方工程，在跟蹤審計時，發現施工單位報出的決算所依據的地面標高與設計原地面標高嚴重出入，導致工程款相差30多萬元，而現場監理人員居然簽字認可。

4.隨意改變設計，工程造價失控。

擬建項目經過決策確定之后，設計質量的優劣直接影響投資效益的高低。如隨意變更設計，必然造成施工中變更多，從而使工程中標價與實際造價相去甚遠，加之若施工現場管理不嚴，工程計價產生多估冒算也在所難免了。如有一公共廁所，因變更設計太多造成工程價款翻番，建設單位無力承擔。

三、對策與建議

（一）財政預算管理方面

1.財政部門應嚴格按照《中華人民共和國預算法》和《財政總預算會計制度》等法律法規處理財政收支事項，如實反映預算執行情況及其結果，為政府宏觀決策提供真實完整的信息。將國有資產收益金、政府調控資金、政府性基金收支及財政資金利息等收入全部納入預算管理。

2.審計機關作為履行財政監督職責的主體部門，要堅持“揭示問題、規范管理、促進改革、提高效益、維護安全”的總體思路，著力構建目標統一、內容銜接、層次清晰、上下聯動的財政審計大格局，著眼于規范財政管理，明確財政支出責任，防范財政風險，不斷改進財政審計工作方式方法，堅持常規審計與跟蹤審計并重、真實合法性審計與績效審計并重，使財政審計監督更加富有成效。

3.加強財政預算管理，強化項目問責問效。一是完善預算編制，細化項目支出預算，提高預算的科學性和準確性，健全鄉鎮財政預算，加強專項資金清理，盤活存量資金，整合結余資金，對確實再使用的專項資金結余納入下年度預算；二是合理設置安排專項資金，完善資金績效評價辦法，提高資金使用績效，進一步規范和加強專項資金使用跟蹤監督檢查機制，以便對專項資金及時、全面地進行跟蹤監督問責問效；三是及時清理財政借出資金。對部分已無償還能力且確需財政資金支持的項目，可根據實際情況將出借資金列作支出，減少財政資金賬面結余；對要收回的出借資金，應及時采取措施，及時盤活財政資金，切實提高財政資金使用效益。

4.積極培植稅源，增加地方可用財力。對于各項稅收和非稅收入，都要依法征收，應收盡收，縮小實有稅源與稅收任務之間的矛盾，提高項目建設的財政貢獻率，著力培植發展有后勁、可持續的財源，確保財政收入穩定增長。本著量入為出的原則，嚴格控制“三公”經費支出，對違反中央“八項規定”的行為，公開曝光，嚴格追責。

5.盡快鋪開部門預算，加強預算約束力。科學、合理、完整編制預算，年初預算支出項目盡量細化、具體，“其他支出”項目年初編制預算時所占比例不宜過大（建議盡量控制在總預算10%以內）。“其他支出”盡量列明項目和用款單位。

6.加強地方政府性債務管理和監督，防范財政潛在風險。制定逐步清理化解逾期債務方案，落實償債責任，有效管控存量債務，嚴格控制增量債務，防范金融風險向財政轉移。

7.加強對上年結轉下年支出的管控。對結轉下年支出指標應報政府列入下年預算或解決以前年度遺留問題；對項目結算資金要查明原因，并且每年年終要及時清理。

（二）領導干部經濟責任方面

1.嚴肅財經紀律，建立問責機制。要進一步加強審計問責的力度，建立經濟責任問責制度，督促相關部門主要領導，嚴格執行《江西省人民政府辦公廳轉發省審計廳關于進一步加強審計整改工作意見的通知》（贛府廳發〔2010〕63號）文件，對照審計報告認真進行整改，逐步建立審計整改工作長效機制。要落實責任追究制度，對公務消費腐敗應采取“零容忍”態度，才能從根本上消除和減少腐敗的發生。發揮輿論監督與社會監督的作用，制訂具有可操作性強，違反規定的處理處罰措施，發現違反規定超標公務接待或違規報銷公款都要公開曝光，從嚴懲處，除追究當事人責任外，還應追究部門領導和分管領導責任。

2.建立公眾監督平臺，深化財務信息公開。陽光是最好的防腐劑，要防止公務消費中的腐敗現象，必須加大公務消費的公開力度，根據中央要求，結合各地實際，制定具體公開方式，細化公開內容，擴大公開范圍，并采取強制公開措施，逐步實行公務接待公示制度。同時要積極探索審計結果社會公示制度，加大審計結果社會公示力度。

3.完善規章制度，制定統一標準。應結合各地實際，盡快完善一套符合國家政策規定的統一的津補貼發放和“三公”經費等方面的規章制度，為個人津補貼發放、公務接待、公務用車和差旅費報銷等提供依據。規章制度越明確具體、越嚴格精細，公款隨意支配的空間就越小。比如辦公費用，要具體到買打印紙多少包，買墨粉多少盒，而不是一個籠統的辦公費用；公務接待費報請審批時必須詳細列明宴請事由、地點、參加人數、餐費標準等，逐步推廣政府信用卡結算。制訂出臺可操作性的具體的出差報銷標準，防止個別單位或人員以“招商引資”和“引稅”的名義，用假發票報賬。從制度層面約束“三公”經費支出行為。

4.完善報賬手續，規范賬務處理。一些單位報賬不及時，“坐收坐支”現象嚴重，報賬手續不齊全。報銷車輛燃油費時無出車時間、地點和事項；報銷招待費時無招待對象和事由，甚至無經手人、證明人簽字的發票也出現在會計賬目上。縣國庫集中收付中心和各鄉鎮財政所要進一步加強財政監管，規范會計賬務處理。

5.加強溝通，注重審計成果利用。要加強與組織人事、紀檢監察等經濟責任審計聯席會議成員單位的溝通，增強經濟責任審計項目的計劃性和可操作性，完善經濟責任審計聯席會議制度，聯席會議各相關部門和單位要密切配合和支持經濟責任審計工作，注重審計情況通報，建立健全審計整改以及責任追究等結果運用制度，提高審計成果利用率。

6.將審計監督關口前移。推動經濟責任審計從事后監督向事中、事前監督轉變，做到“行政權力運行到哪里，審計就落實到哪里”。有計劃地實施任中審計，探索領導干部審后上崗機制。嚴格執行中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《黨政主要領導和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，將審計結果作為考核、任免、獎罰被審計領導干部的重要依據。

（三）專項資金管理方面

1.按照國家有關加強專項資金管理的一系列法律法規和辦法之要求，資金管理部門應按計劃將專項資金及時足額撥付到相應項目上，并對下撥資金進行跟蹤監督檢查，避免“只要資金出了門就不管其死活”的現象。做到專賬專戶管理、專款專用，封閉運行，任何單位和個人不得截留、擠占和挪用。

2.財政部門作為專項資金管理的中樞，應進一步強化財政監督職能。按照《預算法》的要求，進一步細化預算，根據項目進度按計劃撥款，做到資金到項目、管理到項目、核算到項目。建議政府督促有關部門按年度編報資金使用計劃，財政憑政府批復按進度撥款，監督使用，以提高專項資金的使用效益。

3.加強對審計成果的運用。將專項資金審計結果引入到領導干部任用機制當中，作為干部選拔的重要依據。經批準可將審計結果向社會公告，逐步推行審計公告制度，讓專項資金的使用情況接受全社會的監督。

4.切實加強專項資金管理和審計監督，做到資金跟著項目走，撥款跟著進度走，實行管用分離，即項目單位不直接管理資金只負責項目實施，財政部門按政府要求負責項目預算資金撥付，確保專款專用。

5.將效益審計列作各地審計工作的重要內容，做到財務收支審計和專項資金效益審計并重，不斷加大效益審計的力度。將效益審計理念延伸到預算執行、專項資金使用、公益事業管理等領域，較好地將專項資金審計、財政財務收支審計和效益審計有機結合起來，促進政府有關部門和單位認真履行職責，有效運用財政資金和公共資源。

（四）固定資產投資管理方面

1.對政府投資公共資源項目，要認真執行《招投標法》和《政府采購法》，全面推行招投標制度和政府采購制度，實行“陽光”操作。加強對招投標工作的監督管理力度，堅決杜絕圍標、串標及虛假招標現象。

2.加強基本建設項目財政財務管理及投資決算審計，努力節約財政資金。財政部門要認真履行基本建設財務活動管理和監督職責，督促各建設單位認真做好基本建設資金的預算編制、執行、控制、監督和考核工作，嚴格投資評審制度，提高投資效益，及時做好竣工項目財務決算工作。

3.進一步強化固定資產投資審計，強化工程項目審計驗收制度，竣工決算審計未完成的工程不得撥付剩余資金，否則追究相關負責人責任。

4.加強合同管理，控制工程造價。嚴格工程簽證管理，工程實際投資超過預算5%須報當地政府重新審定。對隱蔽性工程必須報告項目責任領導，縣監察局、縣審計局、縣財政局同時派員到場簽字認可。

（作者單位：修水縣審計局）