實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)影響的思考

黃廉傳+曾宣洋

一、開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付的必要性

國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是以建立和完善單一賬戶體系為基礎(chǔ)，所有財(cái)政性資金都必須納入到國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中，支出通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中的有關(guān)賬戶直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者的財(cái)政資金運(yùn)作方式的根本性改革。其目的是通過(guò)以國(guó)庫(kù)集中支付方式改變?cè)蟹稚芨敦?cái)政資金的辦法，實(shí)現(xiàn)改變財(cái)政資金由部門和單位分散掌握和安排，大量資金在部門和單位長(zhǎng)時(shí)間滯留，財(cái)政支出信息反映遲緩，財(cái)政審計(jì)監(jiān)督滯后的現(xiàn)狀，達(dá)到規(guī)范財(cái)政支出行為，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，規(guī)范財(cái)政資金管理，提高財(cái)政資金使用效益，從體制、機(jī)制和源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象發(fā)生。

國(guó)庫(kù)集中支付制度的主要優(yōu)點(diǎn)：

一是有利于從根本上解決過(guò)去財(cái)政資金支付層層撥付、財(cái)政收入層層匯繳、資金流經(jīng)環(huán)節(jié)多，從制度上解決以往資金管理中存在的截留、擠占、挪用等問(wèn)題。成立會(huì)計(jì)核算中心后，核算中心嚴(yán)格從制度上和運(yùn)作程序上規(guī)范了各單位財(cái)務(wù)行為，從源頭上杜絕了單位違規(guī)開(kāi)戶、私設(shè)小金庫(kù)、坐支、截留、挪用財(cái)政資金等問(wèn)題產(chǎn)生，初步形成了具有前瞻性和預(yù)防性的監(jiān)督機(jī)制。

二是有利于加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，從源頭上預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。財(cái)政性資金撥付一次到位，且每一項(xiàng)開(kāi)支都須經(jīng)過(guò)集中支付中心嚴(yán)格審核，不合格的票據(jù)不予報(bào)銷，加大了單位財(cái)務(wù)收支的透明度，給群眾一個(gè)明白，還干部一個(gè)清白，密切了干群關(guān)系，為制止各種違法行為筑起了一道堅(jiān)固的防線，有力地促進(jìn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)。

三是有利于資金調(diào)度，提高財(cái)政資金的使用效益。國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，增加了資金的透明度，提高了資金的使用效益，有利于合理調(diào)度財(cái)政資金，保證了各部門、單位的重點(diǎn)資金以及廣大干部職工工資的按時(shí)撥付到位。增強(qiáng)了財(cái)政部門的資金調(diào)度能力，滿足公共需要。實(shí)行集中會(huì)計(jì)核算和國(guó)庫(kù)集中收付后，所有財(cái)政性資金全部由財(cái)政部門國(guó)庫(kù)股集中管理，從而使財(cái)政部門具有一定的銀行功能，成為政府的資金管理中心，有利于對(duì)資金進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和管理，優(yōu)先保證公共支出，促使財(cái)政支出向保證重點(diǎn)、結(jié)構(gòu)合理、管理規(guī)范、廉潔高效的方向發(fā)展。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制度后，取消各單位的銀行賬戶，支出單位的財(cái)政資金集中在會(huì)計(jì)核算中心的單一賬戶，原來(lái)各單位積累的大量資金可以變成財(cái)政的調(diào)度資金，有利于財(cái)政部門對(duì)資金加強(qiáng)統(tǒng)一調(diào)度和管理，使資金調(diào)度更加靈活。

二、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，對(duì)財(cái)政預(yù)算管理審計(jì)影響

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，取消預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，財(cái)政資金存放在國(guó)庫(kù)單一賬戶上，對(duì)預(yù)算單位下達(dá)用款額度，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)將資金支付給收款人，單位對(duì)資金的管理由過(guò)去的資金流，變成現(xiàn)在的信息流，即單位用錢不見(jiàn)錢。對(duì)政府審計(jì)的影響主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是審計(jì)對(duì)象進(jìn)一步明晰。按照財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付的要求，部門所有財(cái)政性資金都納入單一賬戶體系核算管理，過(guò)去各部門的國(guó)庫(kù)單一賬戶將成為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的重點(diǎn)對(duì)象。審計(jì)只要搞清部門財(cái)政國(guó)庫(kù)賬戶的收支增減變化情況，就能掌握部門財(cái)政收支狀況的全部。

二是審計(jì)的重點(diǎn)與方法有側(cè)重。在實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的部門，不再擁有真正財(cái)政預(yù)算資金，得到的只是一個(gè)財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算指標(biāo)，因此在部門本級(jí)發(fā)生截留收入、擠占挪用資金、私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題的可能性將大大減少。但是部門通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶將財(cái)政資金支付到具體的預(yù)算單位后，通過(guò)預(yù)算單位再次轉(zhuǎn)移資金、挪作他用的機(jī)率卻大大增加。因此在部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，要緊緊抓住兩頭：一是重點(diǎn)對(duì)財(cái)政預(yù)算編制的合理性、合法性進(jìn)行審計(jì)，從源頭上堵住騙取財(cái)政資金的可能性；二是沿著資金使用的軌跡進(jìn)行跟蹤審計(jì)，從而發(fā)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算資金被轉(zhuǎn)移擠占挪用的線索。

三是計(jì)算機(jī)審計(jì)手段進(jìn)一步充分利用。國(guó)庫(kù)集中支付制度實(shí)施后，部門單位的所有一切資金運(yùn)作均要通過(guò)現(xiàn)代的電子銀行信息支付系統(tǒng)，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算基本實(shí)現(xiàn)了電算化，財(cái)政也建立了一系列相應(yīng)的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。由于有了這些系統(tǒng)，單位財(cái)務(wù)的基本信息和資金的一切動(dòng)態(tài)都能通過(guò)這些電子管理系統(tǒng)及時(shí)、快捷地反映出來(lái)。因此，作為審計(jì)機(jī)關(guān)，必須及時(shí)轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，轉(zhuǎn)換審計(jì)模式，改進(jìn)審計(jì)方式，創(chuàng)新審計(jì)方法，盡快從傳統(tǒng)的手工審計(jì)向計(jì)算機(jī)審計(jì)轉(zhuǎn)變，要求審計(jì)人員必須學(xué)好用好計(jì)算機(jī)技術(shù)，大力推進(jìn)計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，積極應(yīng)對(duì)審計(jì)環(huán)境的變化和發(fā)展；必須積極探索效益審計(jì)的路子，努力擴(kuò)大審計(jì)空間和領(lǐng)域，促進(jìn)審計(jì)質(zhì)量的提高；必須在堅(jiān)持賬目基礎(chǔ)審計(jì)法的基礎(chǔ)上，著力現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)方法的運(yùn)用，全力提高審計(jì)監(jiān)督的層次和水平。

三、如何開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付制度下的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，部門的財(cái)政預(yù)算資金將不再全部通過(guò)部門本級(jí)撥付，而是由國(guó)庫(kù)采取授權(quán)支付方式撥到用錢的預(yù)算單位，這樣僅僅通過(guò)對(duì)部門本級(jí)的審計(jì)就無(wú)法看到部門全系統(tǒng)的全部收入和支出狀況，必須跟著財(cái)政預(yù)算資金去向，擴(kuò)大審計(jì)的覆蓋面才能掌握部門系統(tǒng)財(cái)政預(yù)算資金管理使用的全貌。同時(shí)，部門當(dāng)年可動(dòng)用財(cái)政資金也不僅是當(dāng)年財(cái)政部門批復(fù)和追加預(yù)算的總和，還要包括上年的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余，部門的年末結(jié)余也不再是總預(yù)算會(huì)計(jì)制度概念下的“以撥作支”后的結(jié)余，同時(shí)也包括部門全系統(tǒng)所屬預(yù)算單位的預(yù)算指標(biāo)結(jié)余。這樣，給審計(jì)在反映部門當(dāng)年收入、支出和結(jié)余狀況帶來(lái)了一定的難度。審計(jì)部門要突出以下幾個(gè)方面的審計(jì)：

一要突出部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)。一是要重點(diǎn)審計(jì)部門預(yù)算編制的合理性。審計(jì)預(yù)算編制是否按照要求細(xì)化到二級(jí)單位和具體項(xiàng)目。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算編報(bào)的項(xiàng)目?jī)?nèi)容是否真實(shí)、基本支出預(yù)算中人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制依據(jù)是否準(zhǔn)確、定額標(biāo)準(zhǔn)是否合理等等。二是要重點(diǎn)審計(jì)預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)、合法和效益。審查預(yù)算追加或調(diào)整是否真實(shí)、是否符合法定程序；審查是否嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的用途使用預(yù)算資金，有無(wú)直接或變相改變資金用途、虛列和轉(zhuǎn)移經(jīng)費(fèi)的情況；對(duì)下級(jí)單位經(jīng)費(fèi)是否及時(shí)撥付、是否按進(jìn)度撥款，有無(wú)截留、挪用、無(wú)預(yù)算撥款的情況；各部門管理使用的財(cái)政專項(xiàng)資金的經(jīng)濟(jì)性、效率和效果如何等等？三是要加強(qiáng)非稅收入管理審計(jì)。審計(jì)非稅收入來(lái)源是否合規(guī)，有無(wú)超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍、亂收費(fèi)等問(wèn)題。收入是否及時(shí)上繳國(guó)庫(kù)，有無(wú)隱瞞收入，私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題。

二要突出政府采購(gòu)的審計(jì)。一是要審查財(cái)政政府采購(gòu)主管部門采購(gòu)計(jì)劃、資金的安排、招標(biāo)的組織、資金的撥付情況；審查政府采購(gòu)工作內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況；評(píng)價(jià)政府采購(gòu)效果；二是要調(diào)查政府采購(gòu)的商品使用單位，看政府采購(gòu)的商品是否符合部門的工作需要，質(zhì)量如何、價(jià)格如何，是否偏高，審計(jì)當(dāng)年采購(gòu)的商品，有無(wú)應(yīng)通過(guò)政府采購(gòu)而擅自采購(gòu)的問(wèn)題等。

三要突出公務(wù)卡結(jié)算審計(jì)。在預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作和財(cái)務(wù)收支審計(jì)中，要將公務(wù)卡結(jié)算制度改革納入部門預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)的重要內(nèi)容，重點(diǎn)審查非公務(wù)卡結(jié)算資金的去向及原因，并對(duì)違規(guī)使用現(xiàn)金的行為進(jìn)行嚴(yán)肅的處理處罰。對(duì)未實(shí)施公務(wù)卡改革、公務(wù)卡使用頻率偏低、財(cái)務(wù)制度不健全以及提取現(xiàn)金較多的預(yù)算單位作為審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題按有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，并追究相關(guān)人員責(zé)任。

四要突出財(cái)政撥付的專項(xiàng)資金審計(jì)。這是開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付制度下的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的重點(diǎn)。監(jiān)督各項(xiàng)財(cái)政性專項(xiàng)資金是否充分發(fā)揮了效益，對(duì)部門收入的合法性及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，看其有無(wú)收入不納入預(yù)算、截留挪用預(yù)算外收入、收入不合法，以及收入結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題；對(duì)部門經(jīng)費(fèi)支出的合法性、效率性及其結(jié)構(gòu)進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，分析各項(xiàng)支出是否適當(dāng)，有無(wú)鋪張浪費(fèi)、擴(kuò)大行政成本、資金使用效率低下等問(wèn)題；對(duì)政府關(guān)心、群眾關(guān)注的重點(diǎn)資金和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)進(jìn)行效益審查和評(píng)價(jià)，重點(diǎn)揭示因資金管理不善、決策失誤而造成投資重大損失浪費(fèi)和國(guó)有資產(chǎn)流失等嚴(yán)重問(wèn)題。

（作者單位：吉安市審計(jì)局）