論小型農村水利建設的新思路

黃昌柏　商海軍　孫加月

摘要：近年來，各地小型農村水利改革蓬勃發展，創造了許多新的經驗，取得了一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農村水利建設與管理的政策逐步完善，走上正規化、法制化軌道，需要對改革思路和深層次政策問題進行認真研究。作者在這里談幾點看法，供參考。

關鍵詞：小型農村水利；改革；思路

一、小型農村水利的特點與性質

（一）小型農村水利的特點

一是地位作用重要，需要高度重視。二是群眾性強，需要廣大農民參與。三是公益性較強，需要政府扶持。四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。

（二）農村水利的性質

農村水利是農民抗御自然災害，改善農業生產、農民生活、農村生態環境條件的基礎設施，是促進農業增產、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村水利與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

二、明晰所有權，組建用水合作組織

“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”是農村水利體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。

（一）農戶自用的微型工程，實行“自建、自有、自管、自用”體制

農戶自用為主的微型蓄引提工程，政府可酌情在經費上給予補助。這類工程作為農民的家庭私有財產，發給產權證，受法律保護。

農戶自有工程自己用不完的水，允許在農戶之間，按平等協商、互利互惠、有償服務的原則，調劑余缺，充分發揮工程和水資源最佳效益。

（二）較多農戶受益的小型公共水利工程，推行多種形式的農民用水合作組織管理體制 受益農戶較多，特別是跨村或跨鄉的小型公共工程，應當按水系、渠系范圍，組建用水戶協會等多種形式的農村用水合作組織。這種體制有以下特點：第一，它不按鄉、村行政區劃組建，更符合水利建設和管理的特殊要求，可以避開鄉、村借水費名義搭車收費或截留挪用等問題。第二，明確用水戶是建設主體、投入主體、所有者主體、受益主體，形成了以用水合作組織為紐帶的利益共同體。第三，機制靈活。合作辦水利，就是要有錢的出錢，有力的出力，有設備的出設備，可以以物換工，以資換工，以工換工，以工換水，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事。第四，合作組織要按法律規定注冊登記，成為有法人地位的服務實體，受法律保護，能獨立承擔民事責任。第五，合作組織有章程，民主選舉負責人，在內部采用民主協商方法決定成員出工、出資分攤以及水費計收等大事。

（三）經營性的小型農村供水工程按“股份合作制”企業體制運作

以向鄉村企業、果園、種植場、養殖場供水為主，兼有村民生活供水任務的農村供水工程，應參照“股份合作制”企業辦法組建企業法人實體，實行企業內勞動者平等持股、合作經營，勞動者與所有者相結合，股本和勞動共同分紅的辦法。

三、形式靈活多樣加強經營管理

明確了農村水利公共設施歸用水戶集體所有，作為“業主”的用水合作組織還必須采用靈活多樣的形式，加強經營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發揮工程效益。

（一）用水合作組織自己直接經營管理

這種方式適用各類農村水利工程。應當成為當前和今后農村水利管理制度改革的主要方式加以提倡。目前全國近80%的工程仍實行所謂的鄉村“集體”管理，應當逐步規范為用水合作組織自主經營管理。

（二）用水合作組織聘用“能人”經營管理

用水合作組織內部找不到合適人選時，可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監督，促使其真正對工程的日常經營管理負起責任，搞好服務。

（三）承包

承包不改變工程所有權屬。它通過合同契約，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確，承包者比合作組織聘用的管理負責人有更大的自主權。承包者可以是合作組織內部成員，也可以是社會上的人，可以一個人，也可以是幾個人組成的小組。

（四）租賃

嚴格地說，它與承包經營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經營管理權分離得更進一步，租賃者在經營管理上有更多的自主權。

（五）“拍賣”經營管理權

“拍賣”農村水利設施經營管理權存在三種風險：一是購買者不能取得預想利潤，甚至背上沉重的債務負擔；二是購買者掠奪式地開發水資源（機井）或工程設施，工程損壞報廢后，還得讓廣大群眾收拾“爛攤子”，重新出資投勞；三是購買者改變工程用途，讓防洪抗旱服從個人養殖，受害的也是廣大用水戶。這種方法主要適用于經營性較強的工程設施。在全國2000萬處工程中約有近3%采用“拍賣”方式。

四、履行政府職責，加強宏觀調控

推動農村水利事業健康、蓬勃發展，要抓好三個關鍵：一是發揮農民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經營管理，解決運行機制不活的問題；三是加強政府引導扶持，做好服務監督，提供必要的公共服務和公共產品，為體制與機制改革創造有利的環境條件，三者缺一不可。

結束語

綜上所述，關于小型農村水利改革的名稱問題。許多人把小型農村水利改革歸結為“產權制度改革”，這是不準確的，它沒有全面、準確地表達出農村水利改革豐富的內涵和關鍵所在，容易使人誤解，似乎只要解決了產權問題，一切問題都迎刃而解，甚至“一賣了之”。產權制度改革是農村水利改革內容的一部分，但不是全部。在以服務為宗旨，非營利性質的前提下，過分強調“產權”，沒有太多實質意義。所有權一定要明晰，所有者主體一定要到位，這是改革的切入點。因此，小型農村水利改革應當概括為建設與管理制度改革，也可以簡稱“管理制度改革”。endprint