海外城市騷亂對城市管理的啟示

李敏

2013年夏天，土耳其、巴西、美國、英國連續發生騷亂事件，這四個國家都是西方世界的民主模范生，為什么會發生全國參與、全球矚目的城市騷亂？城市管理中究竟出了什么問題？這些城市騷亂不僅是燒毀幾輛汽車和幾間店鋪，更是破壞了這些國家的社會體系和民眾的價值觀。正如英國首相卡梅倫所言：“對我們的國家而言，這猶如一次叫醒服務。潰爛了幾十年的社會問題在我們面前‘炸開’。”隨著中國城鎮化和城鄉一體化進程的加快，城市成為人們生產和生活的集中聚集區，總結海外城市騷亂的教訓，對中國的城市管理具有重要的啟示意義。

一、 城市騷亂中各種利益訴求容易演變成政治訴求

在當前世界城市管理中，司法審判不公、公共決策不當、官僚作風嚴重、族群文化沖突等已經成為引發城市騷亂的重要致災源。四個國家發生的騷亂事件都緣起于某個特定城市市民的簡單的利益訴求，但最終這些利益訴求都演變成引發全國聯動的政治訴求。如土耳其騷亂中的環境訴求、巴西騷亂中的經濟訴求、美國騷亂中的法律訴求和英國貝爾法斯特騷亂中的宗教訴求，四起騷亂事件最終都將矛頭聚焦在“反腐敗、反對當局政府”的政治訴求上，事件的性質完全發生了變化。

1. 土耳其騷亂——緣起于廣場改建。

2013年6月1日，土耳其最大城市伊斯坦布爾民眾率先引爆示威游行，并迅速擴散到首都安卡拉和全國將近70個城市。風暴的源頭是啟動于2011年底土耳其伊斯坦布爾市政府的都市改造計劃。兩年來土耳其開展了大規模的市政改造。2013年5月底，政府決定拆毀位于塔克西姆廣場中心的加濟公園并砍掉600棵樹，以興建大型購物中心和軍營。當地市民為了保住綠地，于5月27日在塔克西姆廣場舉行靜坐和平抗議。靜坐進行4天后，警察開始噴射高壓水槍驅散抗議市民，還用催淚瓦斯對付手無寸鐵的民眾，抗議民眾則點燃火堆、投擲石塊向警察發動攻擊，更有示威者和防暴警察扭打成一團，進而爆發騷亂。短短幾天時間，抗議示威活動迅速蔓延到了全國各地和社會各階層，到6月3日，土耳其境內81個省中67個省被卷入，共發生抗議235起，多達1730人被逮捕，173人受傷，造成的經濟損失更高達上千萬美元。

縱觀整個事件，反對公園改造計劃只是一個導火索，其背后的深層原因在于，埃爾多安近來實施的伊斯蘭化政策引起了世俗主義分子的不滿。埃爾多安強勢頒布禁酒令，禁止空姐使用紅色唇膏與指甲油，甚至試圖推翻公立大學不準女性穿戴伊斯蘭教頭巾的禁令。民眾不滿埃爾多安將整個國家越來越伊斯蘭化，而離世俗化的國家卻越來越遠，并擔心長此以往會不斷剝奪市民的自由權利。

2.巴西騷亂——緣起于公交車票漲價。

在距離巴西世界杯開幕還有358天的時候，巴西利亞公交車2毛錢的提價引發了波及巴西十幾個城市、上百萬人的示威游行。6月15日，作為世界杯前哨的聯合會杯在首都巴西利亞國家體育場打響，示威者聚集在首都巴西利亞國家體育場周圍，抗議政府花費太多錢修建這座球場。這座球場的翻修費高達4.75億美元，引起了市民的不滿。國際足聯主席布拉特和巴西女總統羅塞夫入席時，體育場響起刺耳的噓聲。當羅塞夫總統宣布聯合會杯開幕時，巴西利亞體育場的噓聲達到頂點。球迷手舉著“要教育和醫療不要世界杯”、“世界杯就是浪費錢”的標語抗議。示威者在球場外焚燒輪胎，導致周邊地區的交通陷入癱瘓。在里約熱內盧，抗議者開始使用燃燒瓶襲擊立法大廈，警察也用催淚彈回應，導致抗議者開始了更猛烈的進攻。從17日晚開始，巴西各大城市爆發了20年來最大規模的示威游行，約有20萬名示威者走上巴西的大街小巷。抗議公交車漲價2毛錢的活動最終演變成抗議巴西政府糟糕的公共服務、警察暴力執法和政府腐敗等問題的騷亂。

公交車漲價2毛錢為何會引發這么大的騷亂？其實，巴西民眾對國家經濟形勢和物價問題的不滿才是此次騷亂的根源。近年來，巴西經濟持續低迷，通貨膨脹率居高不下，犯罪活動日益猖獗，民眾對政府不滿，此次抗議是民眾情緒的大釋放。政府在2007年曾經承諾，營建、翻修球場的資金全部來自私人，如今卻有90%出自公共財政。為了舉辦聯合會杯、世界杯和奧運會，巴西政府在12座體育場上投入大量資金，支出遠遠超出預算。示威者認為，政府投資150億美元舉辦世界杯，卻忽視了社會福利、醫療、教育等民生問題。熱愛足球的巴西人，抗議的不是足球本身，而是反對政府將巨資投入面子工程。足球雖然美麗，但在面包和民生面前，仍是過于渺小的話題。

3.美國騷亂——緣起于黑人少年槍殺案。

7月中旬，社會秩序高度穩定的美國爆發了一系列反對種族主義和司法不公的抗議活動，甚至在一些城市一度演變為騷亂。而這一系列抗議和騷亂緣起于2012年2月26日晚一起槍殺案，白人協警齊默爾曼在佛羅里達州的小城桑福德射殺了手無寸鐵的17歲黑人少年崔文·馬丁。警察隨后趕到并將齊默爾曼帶回了警局，在經過5個小時的質詢后，齊默爾曼獲釋回家。不久之后，從事發地桑福德到紐約、洛杉磯，美國多座城市先后爆發大規模集會。抗議者認為，齊默爾曼是出于種族主義情緒槍殺馬丁的，要求當局重新審理此案。7月14日，佛羅里達州桑福德鎮法院作出裁決：被起訴的協警齊默爾曼獲判無罪。當天晚上數千名示威者從紐約聯合廣場游行至紐約時報廣場，抗議陪審團對齊默爾曼無罪的判決，抗議審判具有種族主義色彩。芝加哥、邁阿密、費城和華盛頓特區等城市也均有大量抗議者聚集，反對種族主義和司法不公。在奧克蘭市，甚至有憤怒的抗議者碎窗縱火，砸毀了一輛警察巡邏車，并焚燒美國國旗。

4.英國騷亂——緣起于宗教節慶。

騷亂發生在英國北愛爾蘭首府貝爾法斯特，城市人口約160萬，其中60%是英國移民后裔，信奉基督教新教，受英國治理；其余則是愛爾蘭島的土著后裔，信奉天主教，支持北愛爾蘭加入愛爾蘭。“橙帶黨”是北愛爾蘭新教徒組成的政治集團，旨在維護新教及其王位繼承權，每年7月12日都會在北愛爾蘭各地舉行盛大的游行和宴會活動，但因為其游行路線經過天主教徒占多數的地區，常常會引發雙方暴力沖突。英國政府因此任命游行委員會對“橙帶黨”游行的路線予以限制。雖然1998年北愛爾蘭各方簽署了和平協議，并成立地方自治政府，局勢從此變得平靜了許多，但每年7月12日的游行經常引發新教徒與天主教徒和警方的沖突，成為觸發當地騷亂的根源。2013年7月12日，“橙帶黨”組織大規模游行，由于游行路線計劃經過的阿爾多伊尼地區是近年來“橙帶黨”與天主教激進分子易發生沖突的地區，當地游行委員會出動警察封鎖了“橙帶黨”進入該地區的道路，由此引發游行人群的不滿并與警方發生沖突。在長達6小時的騷亂中，騷亂分子向警察投擲汽油彈、磚塊等物品，警方則動用高壓水槍進行制止，并發射20枚橡皮子彈以控制局勢。

二、海外城市騷亂對城市管理的啟示

1.城市文化建設要注重培育青年人“共識價值觀”。

青年人是參與上述城市騷亂的主力軍，而這些青年大多數都沒有工作。2013年5月8日，國際勞工組織發布《2013全球年輕人就業趨勢》，報告顯示“世界多數國家和地區的青年失業率問題越來越惡化，如不及時解決，將成為社會動蕩的隱患之一。”英國《經濟學家》這樣報道：“這是失業的一代，畢業即失業。在全球仍處在經濟危機復蘇的背景下，失業在年輕人中蔓延，年輕人群當中的高失業率構成了‘社會、經濟和政治威脅’。”美國一份民調結果顯示，近期畢業的美國大學生有超過40%沒找到工作。而在歐洲的希臘、西班牙等國，“不在校、沒工作、沒有接受職業培訓”的“三無青年”占同齡人六成以上。

因此城市文化建設要特別關注青年人的成長和發展，培育他們對生活城市的榮譽感和歸屬感，政府要積極創造機遇和創新管理，讓青年人從街頭暴力回到社區建設，從網絡游戲回到現實生活，從失業失望回到就業希望，從個人主義回到群體共識中。

2.社會公平正義是創造城市“族群和諧共存”的基礎。

英美都是發達國家，但大本鐘的高聳和華爾街的輝煌并不能掩蓋某些角落的暗淡。比如在美國很多城市的少數族裔聚居區，那里聚集了大量外來移民，其生活水準甚至政治待遇都令人堪憂。此次在美國佛羅里達州小城桑福德遭射殺的17歲黑人少年馬丁，就來自離異家庭。原本一起并不復雜的槍擊案，在遭遇了種族、槍支管控、大麻合法化、司法公正等問題后，美國社會的新仇舊恨巧合地集中到了這起案件中。底層民眾在遭受強烈的事件刺激后，長期醞釀的對社會不公的情緒就容易集中爆發，從而造成大的動蕩。由此看來，社會公平正義是所有政府創造和諧發展的基礎。

公權濫用問題是阻礙社會公平正義的最常見因素。其中警察或城管所代表的公權往往成為引發騷亂沖突的導火索。公眾在觀察和評判類似的事件時，自然會提出如下疑問：美國的警察為什么一定要射殺一個手無寸鐵的黑人少年？突尼斯的城管為什么非要施暴并逼迫一個商販自焚？當然，警方或城管也許有自己的解釋。但后來發生的大規模騷亂說明，無論官方怎么解釋，在眾怒面前都顯得很無力。由此看來，行使公權力尤其是強力部門的公權力，務必慎之又慎。濫用公權必然導致民眾的反彈，甚至是強力的反彈。

3.依法執政需要摒棄“法不責眾”、“強施以法”的維穩思維。

2013年夏天發生的騷亂事件基本上都圍繞著“大節慶、大賽事”，美國騷亂更是涉及種族歧視這樣的敏感話題，按照許多人的思維，塑造良好的政府形象，當地政府應該盡快降低此事的負面影響，大事化小、小事化了。然而我們看到的是在騷亂過后，在大多數西方政府的法治觀念中，沒有“法不責眾”這個詞，誰只要犯法，誰就必須付出代價，但誰沒有犯法，也不會因為輿論壓力而強施以法，討好民意。

在土耳其騷亂和巴西騷亂中，政府機構已然摒棄了“法不責眾”的思想，他們并沒有因為抗議騷亂是群體性事件而放任自流，而是對那些故意挑起騷亂的人員進行了逮捕。對于美國“齊默爾曼槍擊案”，該案經過律師長達一年多的取證調查，最終宣判齊默爾曼無罪。在面對多個城市出現游行示威時，四名陪審員在隨后發布的一份聲明中稱“黑人少年的死讓我們心情沉重，但我們只是做了法律要求我們做的事。”齊默爾曼槍擊案雖然在美國引起了軒然大波，但是案件的審決過程中，種族沒有成為依法判決的絆腳石，也沒有因為輿論壓力而強施以法。

4.網絡時代城市治理需要重視對社交媒體的“網絡執政”。

在近年來國外頻發的城市騷亂中，即時通訊和社交媒體的煽風點火讓政府苦不堪言。據西方媒體報道，參與騷亂的不少青少年都使用智能手機，并通過即時消息分享信息、協調行動，商討攻擊目標，通報警方動向，告知潛在的襲擊地點，還有人利用群發功能大量散布鼓動騷亂的言論。而臉譜、推特等社交網站對此類騷亂的蔓延起到了推波助瀾的作用。在這些騷亂事件中，青年人成為熟練掌握這種工具的主力，新技術加上新青年使得這種“自組織能力”加強，從而形成了以“社交網絡為推手，90后青年為主體，一地出事，全國助威”的城市騷亂新格局。

在中國，微信、QQ、微博等社交媒體與國外的黑莓通訊、臉譜和推特等社交網站類似，將對城市的穩定與否起到重大作用。因此，作為城市管理者，在網絡時代的城市治理過程中一定要重視對社交媒體的“網絡執政”，只有這樣，才能保障政府決策的科學化和實效化，確保社會管理創新過程中外部環境和內部條件的有機結合，從而最終實現由傳統的“保穩定”進入“創穩定”的新思路。

（注：本文系筆者主持的國家社科基金項目《突發事件網絡輿論傳播模式和演進機制研究》的階段性研究成果）

（作者：中國浦東干部學院城市治理與危機管理研究中心主任）

責任編輯：狄英娜