中國政府有效管理的基礎

盧春龍

西方學者對于中國的懷疑與否定，是建立在這樣一個基礎之上——那就是中國政府缺乏統治正當性（Legitimacy）。這種論調，事實上構成了他們觀察中國的重要視角，所以每當中國經濟出現一些危機的時候，他們就會預測中國很快走向崩潰。今年任職喬治·華盛頓大學的著名中國問題專家沈大偉（David Shambaugh）教授預測中國崩潰也是如此。從表面看，他做出此預測的原因是中國經濟在過去一年里出現下行、面臨著調整與轉型的挑戰(zhàn)，而其深層次原因則是沈大偉懷疑中國政府統治的正當性。

正當性（Legitimacy）一直是西方政治學研究的一個重要理論問題，它強調的是統治者必須得到人民的認可。如果一個政權長期缺乏統治正當性，那么這個政權就是非常危險的。因為人民遲早會起來推翻這個政權。所以，如何獲得人民的認可、取得統治的正當性，就成為現代政權首當其沖的任務。可以說，正當性對于任何政治體制都是至關重要的，它能夠促進政府的有效運轉，對于一國政權/政府的維持有著非常重要的意義。

現代西方政治學者對于正當性的理解，強調的是法理型正當性，尤其是強調法理型正當性中的向下問責制和民主選舉制度，也可以說西方政治學者對于正當性的理解是局限在西方社會的現實政治運轉之上。西方式的向下問責制和民主選舉制度強調，如果政府官員通過民主選舉產生，那么這些官員就會對選區(qū)的民眾進行負責并且能夠對選區(qū)民眾的利益要求做出直接的回應。現在，西方政治學者把對于正當性的這一局限理解推廣到全球、推廣到廣大的非西方國家，并按照這一局限的理解，評判非議廣大的非西方國家統治的正當性。他們對中國共產黨領導下的中國政府正當性的判斷，自然也是采用這一標準。

但是，一系列的民意調查數據表明中國共產黨領導之下的政府得到了中國民眾的廣泛認可與支持。比如，東亞晴雨計調查（East Asian Barometer Survey）與世界價值觀調查（World Values Survey）都設計了關于政治信任的調查問題，在過去20多年的調查之中，這兩項大規(guī)模的跨地區(qū)調查都得出了非常類似的結論：

第一，在不同國家之間，政治信任的水平呈現出很大的差異性。東亞地區(qū)的政治信任度平均要高于世界上其他國家與地區(qū)。

第二，中國的政治信任是所有國家中最高的。中國民眾對于軍隊（人民解放軍）與政黨（中國共產黨）有著高度的信任與支持，中國的平均政治信任得分要遠遠高于東亞地區(qū)的其他國家。

與此同時，筆者在我國社會進行了一系列大樣本抽樣調查，這些大樣本抽樣調查都得出了類似的結論：我國中央政府擁有民眾的積極評價和較高的政治信任度，這一信任度與全世界其他國家相比都是非常高的。在這里，筆者重點介紹兩項調查結果：第一項調查是筆者2008—2010年在17個城市（北京、沈陽、天津、成都、武漢、西安、鄭州、南寧、上海、廣州、深圳、青島、蘭州、貴陽、大連、南通、三亞）中進行的我國新社會階層政治參與調查。根據調查獲得的數據，我們分析發(fā)現，無論是在體制內部門工作的中產階層還是在體制外部門工作的中產階層，在對我國政體基本原則的認可上、在對我國政府所推行的基本政策的評價上、在對具體政府機構的信任上，都比其他階層表現出了更為強烈的、更高程度的認同。

尤其需要強調的是，新中產階層對于我國政體的基本原則有著強烈的認可與支持，這些原則包括堅持中國共產黨的領導，堅持社會主義道路，實行人民代表大會制度來體現社會主義民主原則，政府、軍隊以及司法機關全心全意為人民服務。按照政治學者戴維·伊斯頓的分類體系，這一對于政體基本原則的支持屬于彌漫型（diffuse）支持，這種彌漫型支持是一種高級的穩(wěn)定情感，實際上包括了對政治共同體和政府所奉行的基本價值規(guī)范的認可，更多的是一種情感上的忠誠度。

第二項調查是筆者2013年在全國9個省份、348個農村行政村進行的農村公共文化服務與政治信任調查，這一調查測量了農民對中央政府、省級政府、縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府四級政府的信任度。問卷設計了1—9的測量量表，“1”代表很不信任，“9”代表非常信任，要求受訪者給出自己對四級政府信任度的相對位置。調查結果發(fā)現，我國農民對于中央政府的信任度非常之高（平均分為7.77），與東亞晴雨計調查、世界價值觀調查的調查結果相比，7.77這一平均得分在全球范圍之內也是最高的。更為重要的是，這一調查發(fā)現，我國農民對于政府的信任主要來自于傳統政治價值、公共服務績效與經濟發(fā)展績效這三大因素。

首先，就經濟發(fā)展績效而言，中國政府有著高效的行政能力，能夠有效地組織經濟生產活動，在過去36年之中維持了高速的經濟增長。這一優(yōu)異的經濟發(fā)展績效極大地提高了農民對于我國各級政府的政治信任。

其次，公共服務績效作為政治信任的一個重要來源，也在農民對于我國各級政府的政治信任方面發(fā)揮了顯著的、正面的作用。近些年來，為應對中國社會轉型的挑戰(zhàn)，我國政府加快了治理模式的轉變，逐漸由“經濟建設為中心”的一元治理模式，推行兼顧經濟增長和社會發(fā)展的多元治理模式。政府積極推進免費義務教育、合作醫(yī)療、社會保障體系、公共文化服務等民生福利和公共服務工程。這就意味著，我國政府的正當性基礎已經出現由經濟績效正當性向公共服務正當性的轉型。

最后，文化性因素，特別是我國傳統文化強調對于政治權威的尊重，非常顯著地影響了我國農民對于各級政府的信任度。這一發(fā)現實際上回應了派伊在《亞洲的權力和政治：權威的文化維度》一書中所提出的一個經典命題，那就是東亞國家在面臨政治現代化的道路選擇時，在面臨如何走上現代政治的發(fā)展道路時，不能夠簡單照搬西方關于政治權威的理念。西方理論家所強調的政治權威與個人之間的對立和二分，以及強調政治權威的“非人格化”特征，都是基于西方的羅馬法傳統和基督教文化而產生。中國人關于政治權威的觀念，則強調了傳統的家長式權威觀念，并對政治權威寄托了道德上的依托與終極訴求。所以，在中國傳統中，人們強調更多的是對政治權威進行道德的、非正式的限制，對統治者進行道德的教化與感召。理解了中國傳統文化中對政治權威的看法，我們就能夠理解為什么我國農民對于中央政府的信任如此之高。

根據上述調查數據的發(fā)現，我們可以得出結論，與西方中國問題專家的預期相反，共產黨領導之下的政府得到了中國民眾的廣泛認可與支持。優(yōu)異的公共服務績效與經濟發(fā)展績效、傳統政治價值構成了我國政府正當性的三大重要支柱。這就說明，西方中國問題專家對于正當性的理解存在著局限性與狹隘性，因為他們過于強調了西方式的向下問責制和民主選舉制度，而忽視了正當性的其他來源。誠如馬克斯·韋伯所說，一個國家的政治正當性存在著多元的、混合的來源，而且這些來源之間并不存在優(yōu)劣高下、先后順序之分。

（作者：中國政法大學政治與公共管理學院副院長、教授、博士生導師）