在探索中前行擔起先行先試“排頭兵”的職責探索自貿區預防與懲治的經驗

中國（上海）自由貿易試驗區，是中國政府設立在上海的區域性自由貿易園區，位于浦東境內，屬中國自由貿易區范疇。該試驗區于2013年8月22日經國務院正式批準設立，于9月29日上午10時正式掛牌。2014年12月，上海自貿區由原先的28.78平方公里擴至120.72平方公里。上海自由貿易試驗區范圍涵蓋上海市外高橋保稅區、外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區和上海浦東機場綜合保稅區、金橋出口加工區、張江高科技園區和陸家嘴金融貿易區，七個區域。

以上這段話是中共中央政治局委員、上海市委書記韓正對中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱“上海自貿區”）意義的準確概括。自成立以來，自貿區給經濟發展、社會管理和公眾生活帶來了深遠影響。從理念層面，它不斷刷新著人們對政府、市場關系的認知；從制度層面，它不斷豐富著全面深化改革的內涵。

然而改革的過程也往往伴隨著風險。在天津、廣東、福建相繼確定建立第二批自貿區的大背景下，作為先行先試的“排頭兵”，努力探索建立符合自貿區特點的預防與懲治職務犯罪工作機制，是上海檢察機關的職責與使命。早在2013年11月，上海市院就成立了派駐上海自貿區檢察室。派駐檢察室與自貿區管委會相關職能部門建立起溝通協調機制，突出與自貿區金融、商貿活動相匹配的專業檢察屬性，為自貿區探索金融創新突破等改革提供檢察法律服務。2014年12月，上海檢察機關組織召開“上海自貿區檢察工作調研課題研討會”，并邀請相關聯系單位負責人出席。在一年多的實踐過程中，如何針對上海自貿區制度改革進行有效的監督與服務，始終是上海檢察機關及相關單位所面臨的最大挑戰。

金融領域：新問題需新突破

“目前，就金融案件而言，作案手法越來越隱蔽是一大問題。加之，區內金融機構獨立法人少，大多都是分支機構。那么自貿區內案件的管轄權究竟歸誰也是一個問題。”上海市金融紀工委書記徐敏，在“上海自貿區檢察工作調研課題研討會”上提出了上述兩個問題。

金融創新是自貿區建設的重中之重，其主要內容包括資本項目可兌換、利率市場化、人民幣跨境使用等。隨著上海自貿區金融管制的放松和體制機制的創新，新型業務領域、新型金融主體將不斷涌現，這給檢察機關的預防與查辦工作帶來了新的挑戰。其中，職務犯罪手段更趨隱蔽和智能。

以往金融機構基層操作人員簡單的貪污、挪用、盜竊公款等犯罪形式已逐漸減少，取而代之的是用高科技手段進行的犯罪活動。智能化、電子化作案傾向明顯，作案手段日趨隱蔽，增大了發現和防范工作的難度。徐敏所提出的兩個問題正是在自貿區的制度建設中所亟須思考的。

投資管理：如何把好準入關？

“檢察機關要把握好職責、權力、監督的邊界，對創新和改革進行準確的界定。不論是國有企業還是非公企業，在進行審批松綁的過程中，都要加強對職務犯罪的預防。”上海市院副檢察長陳輻寬在自貿區檢察工作課題研討會上說道。

除了眾所周知的“負面清單”管理模式外，準入機制的創新還有“一口受理”工作機制。即工商會同稅務、質監等部門和管委會建立外商投資項目核準（備案）以及企業設立（變更）“一表申報、一口受理”。這一系列制度創新，降低了市場主體的準入門檻，的確是顛覆性的改革。然而，在實踐的過程中，審批的松綁，有機會使一些不具備相應資質、競爭力不足的企業，通過商業賄賂取得不正當利益。因此，遏制自貿區內非公企業的商業賄賂，成為預防與查辦職務犯罪工作的一個重要任務。

另外，根據近年來國資系統發生的職務犯罪案件來看，二級及二級以下企業發生的案件數量占總數的98%。因此不難預見，國有企業在自貿區設立企業及境外投資的過程中，其經營管理、抗風險等一系列能力將受到前所未有的挑戰。

貿易監管：創新與突破把控難

“創新與突破的關系較難把握。因為創新一定要突破現有規定，而海關的法律法規十分落后，很多都是80年代末、90年代初制定的，在這種情況下如何認定瀆職也是個問題。”上海海關監察室主任張磊在談到自貿區創新給海關部門帶來的沖擊時難掩激動的心情。

貿易監管創新的主要內容是推進實施“一線放開，二線管住”。允許企業憑進口艙單將貨物直接入區，再憑進境貨物備案清單向主管海關辦理申報手續，簡化進出境備案清單。在這其中，海關扮演了主要角色，海關總署允許企業利用艙單備案信息“先入區，再報關”，通過采取企業“分批送貨，集中報關”并自行運輸的模式，以適應自貿區對產業鏈布局和物流快速流轉的需求。然而，自貿區海關基于其優惠的國家政策、開放的審批環境，勢必吸引更為大量的進出口業務，造就一個新的繁忙關區，業務任務繁重同人力資源不足的矛盾將越發突出。“先入區，再報關”環節在實踐中，由于工作量大、責任心不足、與企業人員存有私交等原因，海關關員放縱違規違法的情況時有發生。張磊強調，“上海海關人員只占全國的6%，業務量卻有25%左右。業務繁忙、工作壓力大，不可能對所有進出口貨物都進行查驗，這就有可能造成瀆職的風險。”

政府職能：轉變造成監管空白

“綜合執法局目前主要在探索事中事后監管，以后的發展方向是專業化監管。目前監管的問題是‘權力清單’沒有出來，對執法的規范、權限、自由裁量權等問題都沒有明確的規定，對我們的工作也造成了一定的困難。”上海自貿區監管和綜合執法局執法主管孫洪濤在研討時道出了工作中所遇到的瓶頸。

通過上海自貿區的試驗，政府由事前“重審批、輕監管”向“寬準入、嚴監管”轉變。但是，自貿區是新生事物，在金融、投資管理、貿易監管及行政體制管理等方面有大量的法律、法規等制度發生變化，當然，這會隨著改革的實踐而逐步完善。可在此之前，必然存在著一些監管上的模糊及空白地帶。

這種制度上的模糊或空白，容易導致權力的越位、缺位或錯位，為權錢交易等腐敗現象留下空間。同時，“權力清單”始終猶抱琵琶半遮面，這使得監管無法有效延伸，部門間的協作配合容易產生監管空白，為犯罪分子留下可乘之機。