政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展階段

政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展階段

政府績(jī)效評(píng)估是信息時(shí)代民主化、市場(chǎng)化和全球化發(fā)展趨勢(shì)的產(chǎn)物和社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展必然結(jié)果。它是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家行政體制改革過(guò)程中逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的，涉及政府管理的各個(gè)方面，并經(jīng)歷了很長(zhǎng)的一個(gè)發(fā)展時(shí)期。其發(fā)展的過(guò)程基本可以劃分為四個(gè)階段。

起源階段——20世紀(jì)初至20世紀(jì)40年代

早期的政府績(jī)效評(píng)估起源于美國(guó)，美國(guó)行政學(xué)家吉特·波科特在《公共生產(chǎn)力的歷史演變》 中將這個(gè)時(shí)期的政府行政稱為“效率政府”時(shí)期。在早期的政府績(jī)效評(píng)估的起源階段，它還是以傳統(tǒng)的行政模式為背景，并且受到一般管理理論和科學(xué)管理運(yùn)動(dòng)的影響，當(dāng)時(shí)的績(jī)效評(píng)估事實(shí)上主要是以財(cái)政效率等測(cè)算性指標(biāo)來(lái)進(jìn)行研究，大多采用基于技術(shù)效率的研究方法。在實(shí)踐方面，美國(guó)許多城市的政府腐化無(wú)能的事件相繼曝光后，公眾要求政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算控制地方政府績(jī)效的呼聲便開始了。19世紀(jì)初，美國(guó)人布魯爾等人成立了紐約市政評(píng)估院，他們運(yùn)用公眾調(diào)查、統(tǒng)計(jì)學(xué)以及成本核算等方式和技術(shù)建立起了三種類型的績(jī)效評(píng)估，第一種是評(píng)估政府活動(dòng)的效率，第二種是評(píng)估政府活動(dòng)的結(jié)果，第三種是評(píng)估社會(huì)的條件。紐約市政研究院的這三種類型的評(píng)估方式對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展起到很重要的作用。

探索階段——20世紀(jì)40年代至70年代

早期的政府績(jī)效評(píng)估束縛于傳統(tǒng)行政模式之中，因此被稱為“效率研究”。20世紀(jì)40年代，理論界與公共部門都開始重視對(duì)績(jī)效評(píng)估和績(jī)效預(yù)算的研究。到了40年代中期，西蒙和雷德在 《市政工作衡量：行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》中提出了績(jī)效評(píng)估五個(gè)方面的內(nèi)容，他們是：需求、結(jié)果、成本、努力以及業(yè)績(jī)。1949年，美國(guó)胡佛委員會(huì)的績(jī)效預(yù)算報(bào)告開創(chuàng)了政府績(jī)效預(yù)算的新時(shí)代。而所謂績(jī)效預(yù)算，尼古拉斯·亨利將其定義為：按照運(yùn)作與方案來(lái)組織，并把運(yùn)作與方案的績(jī)效水平以及具體的預(yù)算數(shù)額聯(lián)系起來(lái)的預(yù)算。在績(jī)效預(yù)算的基礎(chǔ)上，60年代末至80年代初，美國(guó)政府相繼實(shí)行了三種預(yù)算模式：第一種是計(jì)劃－規(guī)劃－預(yù)算（PPB），第二種是目標(biāo)管理（MBO） ，第三種是零基預(yù)算（ZBB）。政府預(yù)算的應(yīng)用對(duì)加強(qiáng)提供服務(wù)的質(zhì)量、控制成本、提高生產(chǎn)率和解決特殊問(wèn)題都有著很重要的作用。

發(fā)展階段——20世紀(jì)70年代至80年代

這個(gè)時(shí)期是政府績(jī)效評(píng)估發(fā)展最迅速的時(shí)期，70年代，政策科學(xué)和公共政策分析興起并發(fā)展成為公共行政的主流學(xué)派。并且美國(guó)政府績(jī)效評(píng)估在全面質(zhì)量管理、后果為導(dǎo)向的評(píng)估等研究和實(shí)踐的基礎(chǔ)上取得了顯著的成就，如評(píng)估方式的轉(zhuǎn)變、評(píng)估重心的轉(zhuǎn)移等。70年代，英國(guó)政府危機(jī)四伏，在各種危機(jī)和壓力的情況下實(shí)施了較為徹底的行政變革，70年代末期，當(dāng)時(shí)的首相撒切爾夫人開始了英國(guó)“新公共管理”的改革，其私有化、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、分權(quán)化、服務(wù)質(zhì)量、績(jī)效評(píng)估的改革理念讓英國(guó)當(dāng)仁不讓地成為了當(dāng)代行政體制改革的先驅(qū)。在“效率戰(zhàn)略”的指導(dǎo)下，撒切爾政府相繼推行了部長(zhǎng)管理信息系統(tǒng)、財(cái)務(wù)管理新方案、雷納評(píng)審等改革措施，極大地推動(dòng)了績(jī)效評(píng)估在政府部門中的應(yīng)用。而在美國(guó)，因?yàn)槊襁x官員的積極推動(dòng)，聯(lián)邦政府的生產(chǎn)率改進(jìn)工作得到大力支持。而且在1973年，尼克松政府出臺(tái)了《聯(lián)邦政府生產(chǎn)率測(cè)定方案》，試圖將政府績(jī)效評(píng)估系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。在此方案的指導(dǎo)下，相關(guān)部門制定了多個(gè)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，并由勞工統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)收集績(jī)效信息和統(tǒng)計(jì)工作。與此同時(shí)，各聯(lián)邦的行政機(jī)構(gòu)也開始積極增設(shè)項(xiàng)目評(píng)價(jià)部門，注重對(duì)績(jī)效結(jié)果的評(píng)價(jià)。但由于此階段美國(guó)經(jīng)濟(jì)滯漲等其他原因，其政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展較為緩慢。

深化階段——20世紀(jì)90年代至今

在這一時(shí)期，諸多的政府實(shí)踐推進(jìn)了政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展，如80年代英國(guó)政府實(shí)行的“下一步行動(dòng)方案”“公民憲章 ”運(yùn)動(dòng)、為質(zhì)量而競(jìng)爭(zhēng)等改革措施。從90年代開始，政府績(jī)效評(píng)估的發(fā)展逐步走向制度化、規(guī)范化和法制化。1983年，英國(guó)政府規(guī)定成立國(guó)家審計(jì)署以確保主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)履行其職責(zé)從法律的角度表述了績(jī)效審計(jì)，即所謂的 《國(guó)家審計(jì)法》。之后又頒布了 《地方政府法》，規(guī)定地方政府必須實(shí)行最佳績(jī)效評(píng)價(jià)制度，各部門每年都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估工作，要有專門的機(jī)構(gòu)和人員及固定的程序。除英國(guó)外，世界其他發(fā)達(dá)國(guó)家也因?yàn)楣妼?duì)政府服務(wù)質(zhì)量的關(guān)注，以及提高政府工作效率的壓力，開始了政府績(jī)效評(píng)估的改革，如美國(guó)第103屆國(guó)會(huì)通過(guò)了一項(xiàng)重要的法案，即《政府績(jī)效與結(jié)果法案》。而隨著公民社會(huì)的興起和公民參政議政意識(shí)的加強(qiáng)，政府也在不斷考慮公民參政議政的形式。公民參與績(jī)效評(píng)價(jià)作為現(xiàn)階段較為合理、公正的一種參政形式而獲得了廣泛認(rèn)可。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，績(jī)效評(píng)估的理念、方法和技術(shù)不斷得到改進(jìn)。目前的政府績(jī)效評(píng)估正以效率政府、顧客至上以及追求公共責(zé)任為核心影響著全球各國(guó)的政府行政體制的改革進(jìn)程。績(jī)效評(píng)估不僅在發(fā)達(dá)國(guó)家之間盛行，同時(shí)也推廣到一些發(fā)展中國(guó)家。除了美英等國(guó)家以外，日本、澳大利亞、加拿大、德國(guó)等國(guó)家都紛紛實(shí)行政府績(jī)效評(píng)估。從80年代中期開始，新西蘭政府逐漸提倡要放松對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制，結(jié)束政府對(duì)大部分經(jīng)濟(jì)的直接控制與干預(yù)，并建議精簡(jiǎn)、打碎、激進(jìn)地改革公共部門官僚體制。澳大利亞于1997年公布公務(wù)員條例，削減高級(jí)公務(wù)員的特權(quán)，出臺(tái)財(cái)政管理和會(huì)計(jì)法案，推行權(quán)責(zé)會(huì)計(jì)計(jì)劃，其戰(zhàn)略目標(biāo)是，到2000年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金制政府會(huì)計(jì)制向權(quán)責(zé)會(huì)計(jì)制轉(zhuǎn)變。日本于1997年開始行政評(píng)價(jià)改革，涉及政策評(píng)價(jià)、行政活動(dòng)評(píng)價(jià)等。此間，韓國(guó)、新加坡、馬來(lái)西亞、印度尼西亞等國(guó)相繼開展了政府績(jī)效評(píng)估活動(dòng)。

（曹秋湘）