第三方評估推進政府治理方式創新的必要舉措

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 朱巍巍

第三方評估推進政府治理方式創新的必要舉措

策劃 / 本刊編輯部 執行 / 朱巍巍

第三方評估，簡言之，就是由評估主體和被評估對象之外的與二者無利害關系的外部主體進行的評估。第三方評估機構通常由專業人士組成，擁有專業的技術水準，管理科學、信息透明、態度中立，評估結果公正客觀，具有獨立性、科學性、權威性、公正性和客觀性等特點。

引入第三方評估，是科學評價政府工作，提高政府決策民主化、科學化水平，推動有關政策措施落地，擴大社會參與，推進政府治理方式創新的必要舉措。

第三方評估是本屆政府創新管理方式的重要措施，通過加強外部監督，更好推動國務院各項政策措施落實。

北京零點市場調查與分析公司受民政部、財政部委托，就2014年度最低生活保障工作績效評價部分指標進行實地抽樣調查

民政部門的探索實踐

為落實李立國部長在2015年全國民政工作會議上的講話及“三嚴三實”專題黨課中關于加強民政政策落實情況評估檢查的要求，民政部辦公廳會同各司局在改進優化民政工作綜合評估的同時，對民政工作第三方評估問題進行了認真研究，形成了有關思考與建議，得到民政部領導的批示肯定，特此刊發。希望對于擴大民政工作的社會參與、提高民政部門公信力、塑造現代政府形象、提升民政工作群眾滿意度具有積極作用。

關于加強民政工作第三方評估的思考與建議

民政部辦公廳

一、第三方評估工作的緣起與發展

第三方評估應用于多個領域。在政府工作領域，主要應用于政府績效評估。上世紀二十年代，一些西方國家已開展政府績效第三方評估。1993年美國政府制定《政府績效與結果法》《以績效為基礎的組織典范法》，使第三方機構的主體地位得到了法律保障。上世紀90年代末，我國沈陽、珠海、南京等地政府開展了“萬人評政府”活動。2004年，甘肅省人民政府首開專業機構評政府之先河，委托蘭州大學中國地方政府績效評價中心，對全省各個市（州）政府和省政府39個職能部門進行了績效評價，并向社會發布了有關評估報告。2013年，國務院委托全國工商聯對貫徹落實有關鼓勵和引導民間投資健康發展的政策措施進行了第三方調查評估。

從有關報道來看，近年來，國務院和有關部門開展的比較有影響的第三方評估還有：（1）2014年6～8月，國務院委托全國工商聯、國務院發展研究中心、國家行政學院、中國科學院等四家機構，分別就“落實企業投資自主權，向非國有資本推出一批投資項目的政策措施”“加快棚戶區改造，加大安居工程建設力度和實行精準扶貧”“取消和下放行政審批事項、激發企業和市場活力”“國務院重大水利工程及農村飲水安全政策措施”等落實情況開展了評估。（2）2014年，國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室委托中國社會科學院法學研究所對政府信息公開工作開展了第三方評估。（3）2014年，中國政府網會同相關部門、地方政府網站等媒體單位，推出了“充分發揮消費的基礎作用政策措施落實情況”網上調查，著重對《國務院關于促進信息消費擴大內需的若干意見》（國發〔2013〕32號）關于拓寬電子商務發展空間要求的落實情況進行了調查評估。（4）2013年國家自然科學基金管理科學部設立專項，由政策研究機構對2004—2013年中央出臺的農村土地確權登記頒證等五大類土地政策執行情況進行了評估。（5）2011年國家發改委、財政部、水利部印發通知，組織地方開展了大中型水庫移民后期扶持政策實施情況監測評估工作，規定評估監測工作由依法確定的有資質的第三方單位來承擔。

二、民政部門開展第三方評估的探索實踐

根據有關報道，2009年以來，上海、江蘇等發達省份的一些基層民政部門已開始引入第三方組織，對養老服務、社區服務、社會工作服務等效果進行評估。2013年，重慶市民政局委托專業會計師事務所對低保資金支出項目進行了績效評價。民政部從上世紀90年代末開始，就著力推進社會福利社會化，擴大社會參與；2004年，民政部制定了專家咨詢辦法、聽證辦法、新聞輿論監督辦法、通過互聯網促進公眾參與民政工作的辦法，從制度上發動社會參與，增加了民政工作透明度；近年來，民政部黨組大力倡導并推進民政工作社會參與，這些都為開展第三方評估工作奠定了良好基礎。近年來民政部在部分領域專門開展的第三方評估有：

（一）社會組織第三方評估。民政部于2007年開始推進社會組織評估工作。在評估工作中，采取購買服務的方式，委托獨立的第三方機構對參加評估的社會組織進行社會評價調查，聘請具有社會組織工作經驗的社會組織負責人、注冊會計師和業務主管單位工作人員，作為社會組織評估專家，組成社會力量參與、獨立運作的評估專家組，負責到參加評估的社會組織現場進行實地考察和初評。邀請大專院校、研究機構的專家學者，社會組織代表，律師、會計師等社會中介機構的專業人士，組建社會組織評估委員會和復核委員會，負責對參加評估的社會組織進行等級終評，作出評估等級結論及對提出異議的社會組織等級結果進行復核。2015年又進一步深化了第三方評估工作，發布了《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，強調要著力培育和發展第三方評估機構，著力建立第三方評估的體制機制，推進第三方評估信息公開和結果運用。

（二）低保績效第三方評價。2014年，民政部社會救助司在低保工作績效評價中，通過競爭性談判方式，委托北京零點市場調查與分析公司承擔低保對象準確率、補助準確率、政策知曉率、社會滿意率等4項評價指標調查。零點公司于2014年9月至10月上旬在各直轄市、省會城市和新疆兵團的石河子市，采取問卷調查、街頭訪問等方式，組織開展了“2014年最低生活保障工作績效調查”，共調查樣本20754份。為了確保調查數據的真實性、客觀性和中立性，社會救助司又分別委托清華大學對“2014年最低生活保障工作績效調查”項目的問卷和錄音進行了回訪和質量檢查，委托民政部低收入家庭認定指導中心進行了相關文字錄入和數據處理等工作。在民政部與財政部聯合印發的《關于2014年度最低生活保障工作績效評價結果的通報》（民函〔2015〕192號）中，使用了零點公司的評估結果。

（三）社區建設工作第三方評估。近年來，民政部基層政權和社區建設司在組織開展全國和諧社區建設示范單位創建、全國社區治理和服務創新實驗區創建、社區工作者隊伍培訓等工作中均吸收第三方參與。根據任務特點，主要采取四種委托方式：一是對涉及理論創新方面的工作，依托高等院校和科研機構的專家力量開展評估。二是涉及具體實踐的工作事項，委托地方民政部門開展評估。三是對一些培訓和會議交流方面的工作，依托專業培訓機構開展。四是對既有理論創新，又有實踐創新的工作，組織專家和地方民政系統工作人員共同開展評估。

（四）流浪救助補助資金使用管理第三方檢查。2013年3月至6月，民政部社會事務司就中央財政流浪乞討人員救助補助資金使用管理情況，聘請專業會計師事務所對湖北、廣東、陜西3省的10個救助管理機構進行了隨機專項審計，審計金額1.13億元。審計人員采取調閱資金撥付支出憑證、查看會計賬本、比對工作臺賬和救助檔案等方式，準確掌握了救助管理機構資金收支、財務管理制度、支出程序、使用范圍、支出結構和支出進度等情況，指出了審計中發現的問題，提出了改進建議。

（五）救助管理機構和婚姻登記機關等級評定第三方審核。近年來民政部社會事務司在救助管理機構和婚姻登記機關等級評定工作中，以購買服務方式，分別與北京市救助管理事務中心、海峽兩岸婚姻家庭協會等簽訂協議，委托其作為獨立第三方對有關申報材料進行審核。同時在實地檢查過程中，也吸收了社會學、法學等領域專家、信息化技術人員以及部分省級民政部門業務處室負責人員參與。

（六）社會工作項目第三方評估。2015年，民政部社會工作司委托上海東方社會組織與服務評估中心，對部本級福利彩票公益金支持的“特殊困難老年人社會工作服務示范項目”開展績效評估，目前尚在進行之中。

此外，按照財政部有關資金使用管理要求，近年來民政部還接受財政部委托的第三方機構對承擔的民間組織參與社會服務項目、“三區”社會工作專業人才支持計劃實施情況等開展了績效評價。

三、對民政部門已開展的有關第三方評估工作的分析

目前，民政部門第三方評估工作還處于各地各司局根據工作需要自行組織階段，尚未從頂層設計上作統籌安排。從評估內容看，既有對政策實施績效的評估，也有對資金使用、項目開展的評估，還有面向民政主管或指導的機構及社會組織的評估。從評估主體看，既有委托第三方獨立機構開展的評估，也有吸收不同方面力量組成聯合工作機制開展的評估。從評估對象看，既有民政部開展的面向民政系統、管理服務對象或社會的評估，也有民政部接受財政等有關部門委托第三方機構開展的評估。

根據調研情況，開展第三方評估工作的積極作用主要有四個方面。

（一）通過引入第三方力量開展評估工作，保證了有關評估工作獨立、中立開展，避免了地方托關系、找門路，避免了行政機關礙于人情、面子等不愿揭露有關問題，提高了評估結果的公平性、準確性和客觀性。

（二）通過引入專業組織或專家力量，提高了評估工作的專業性、權威性。

（三）通過借助第三方力量，減輕了機關人手不足的壓力，提高了工作效率。

（四）第三方評估結果的應用，為正確制定有關政策措施、加強對有關工作的指導等提供了參考。

同時，綜合有關方面意見，目前有關第三方評估工作還存在一些需要深入研究的問題：

（一）對政策實施情況的評估較少。目前的評估內容大都側重于資金管理使用、項目建設、組織機構或示范評選等方面，較少對政策實施情況進行評估。

（二）部分領域難以制定統一的評估指標。比如在社會救助工作評估中，由于我國的區域差別很大，各地低保標準和操作管理的具體規定不盡一致，在委托第三方機構開展相關項目的評估時，很難制定一個全國各地通用的第三方評估指標。不同區域應用不同衡量標準，容易給評估結果的比較分析帶來影響。

（三）第三方機構獨立開展工作較難。有評估機構反映，離開了行政機關支持和當地民政部門、村（居）委會配合，第三方機構很難獨立開展工作并獲取需要的數據。如零點公司反映，訪問員普遍存在入戶難、調查取證難問題。但如果地方民政部門過度介入，又可能會影響第三方評估的獨立性、客觀性。

（四）第三方力量的質量素質難以有效保證。調研情況反映，目前從事社會組織評估的專業機構數量少，能力水平參差不齊，評估工作經驗不足，專業性有待提高，還需要加大培育力度。還有的司局提出，由于第三方力量大都來自民政系統以外，對民政工作不夠熟悉，也難以在短期內理解掌握相關政策，容易使評估結果產生一定的偏差。還存在有些專家利用評估機會“干私活”，藉機與地方“攀關系”，擴大個人影響等問題。

（五）第三方評估的費用成本較高。以低?？冃гu價為例，2014年的評估耗資99.7萬元，且受限于交通、時間等因素，評估對象主要限于省會城市，難以實現各種區域、各類對象隨機抽樣。在財政資金預算只減不增、相關規定越來越嚴格、評估工作要求越來越高的情況下，開展第三方評估的成本成為一個制約因素。

（六）有關方面對第三方評估的接受認可程度不一致。調研情況反映，地方民政部門對第三方評估的內容、方式和結果運用等問題的認識不一致；一些民政服務對象也不太配合第三方評估機構的入戶調查；有些服務對象因為有殘疾或智障，提供的情況不夠準確；在對社會公眾進行電話調查和街頭調查時，難以順利獲得對方的配合。

四、對民政部門加強第三方評估工作的思考與建議

近年來，黨中央、國務院越來越重視在政府工作中引入第三方評估。李克強總理在2014年8月27～28日國務院常務會議上指出：“有關部門要逐步嘗試，將更多社會化專業力量引入第三方評估，進一步加強對政策落實的監督、推動，不斷提高政府公信力。今后第三方評估要吸納更加廣泛的社會力量積極參與，使問題論證更加客觀、科學、實事求是。同時，評估也要進一步擴大范圍。對各項重點工作，不管是事前決策、事中執行還是事后評價，都可以引入第三方評估，使各項工作真正形成合力?！?/p>

對民政事業發展而言，加強第三方評估，對于落實黨中央、國務院有關部署，更加客觀科學全面地掌握有關工作開展情況及效果具有重要作用；對于提高民政部門科學、民主決策水平，加強對有關工作的分類指導和精確指導，推動政策制定和落實具有重要意義；對于擴大民政工作的社會參與，提高民政部門公信力，塑造現代政府形象，提升民政工作群眾滿意度具有積極作用。為此，建議民政部門在深入開展部門自評、部門上級對下級的綜合評估及單項評估、加強民政重點工作督促檢查的同時，更加重視發揮第三方評估在提高評估結果客觀性、準確性、全面性、專業性、權威性等方面的重要作用，加強對第三方評估的研究與應用，對條件具備的工作適時組織第三方評估或引入第三方力量參與評估，逐步建立健全第三方有效參與的工作機制，使第三方評估成為科學評價民政工作、完善政策創制和決策、推動政策措施落地、提升民政形象的必要環節和有效方式。同時建議做好以下工作：

（一）合理確定第三方評估內容。確定好評估內容是開展第三方評估的關鍵。能夠納入第三方評估內容的事項，通常應當具備以下條件之一：一是評估的工作量比較大、評估事項比較具體，政府自身力量難以完成；二是評估事項的專業性較強，必須吸收行政機關以外的專業力量參與；三是涉及到民政服務對象的權益保障，政府自身評估難以令社會信服。按照這一衡量尺度，我部目前至少有7個方面可以嘗試開展第三方評估：

1. 按照李克強總理關于在事前決策、事中執行和事后評價中引入第三方評估的講話精神，在有關民政政策的制定、執行和實施效果評價中，視情況引入第三方評估。

2. 對民政主管的服務設施（如老年人福利服務設施、兒童福利服務設施、農村五保供養服務機構、優撫安置機構、婚姻登記機構、救助管理站、未成年人救助保護中心、救災物資儲備庫等）的建設與管理情況進行評估。

3. 依照有關法規或政策規定，對民政登記、指導、支持的社會組織、民辦社工服務機構等工作情況或執行有關項目情況進行評估。

4. 對民政服務對象（包括優撫安置對象、社會救助對象、受災群眾、社會養老人員、困境兒童等）的受益情況及對有關工作的知曉率或滿意度等進行評估。

5. 對需要社會公眾參與的事項，選取一定的樣本開展社會滿意度、知曉率等評估。

6. 對民政試點試驗、示范創建單位或地區進行評估。

7. 對有關資金項目使用管理情況進行評估。

（二）突出抓好政策實施情況第三方評估。民政部和省級民政部門的主要職能是制定有關政策制度，第三方評估工作也應把政策制定、執行和實施效果評估作為主要方面，尤其是加強對政策實施效果的評估。在評估政策的選取上，建議按照問題導向和突出重點原則，優先選擇黨中央國務院關注度高、實施過程中群眾反映較多、司局日常工作指導中感覺落實得不夠到位的政策。評估內容可包括：地方配套政策制定、地方必要的資金資源配套、相關政策宣傳和人員培訓、政策是否得到全面有效的執行、政策服務對象獲得了哪些收益、是否達到政策設計的預期目的、政策服務對象和社會輿論有何反映、是否伴生了負面影響等。

（三）精心選擇第三方評估主體。目前我國“第三方”主要有四種類型：一是高等院校或研究機構；二是專業組織，包括采取商業運作方式的專業評估組織和公益性組織；三是各界代表，如人大代表、政協委員，黨政機關、民主黨派、人民團體、新聞單位、行業組織的工作人員，被評部門或行業的監管或服務對象；四是社會公眾，即隨機抽取或自由參與評議政府相關工作的普通群眾代表，根據參與途徑的不同，還可以細分為調查機構隨機抽訪的群眾、隨機攔截正在辦事的群眾、網上問卷調查或評議等。鑒于目前我國比較專業的第三方評估機構還不多，發育也不夠成熟，尤其是民政方面的評估機構嚴重不足，建議盡可能選擇有資質的、有較強研究力量和較豐富實踐經驗的機構。同時，應當加強對第三方評估方案、指標的把關，并在評估工作實施中盡可能提供專業培訓和相關保障支持，幫助第三方機構在不影響結果公正的情況下更好地與各地銜接開展有關工作。在沒有合適的承辦機構時，不應勉強開展第三方評估工作，可先根據工作需要，適當吸收專業力量、各界代表、相關群眾等社會力量參與有關評估工作，或先作小范圍試驗，取得經驗、條件具備時再全面展開。

（四）加強評估工作組織實施。

考慮民政業務相對獨立，建議評估工作主要以司局為單位進行。相關司局根據實際需要做好評估內容確定、第三方評估機構選擇、評估指標設計、組織實施監管等工作。在經費保障上，考慮第三方評估的委托費用比較高，建議在編制預算時一并納入，并按照有關規定履行好招投標等程序。相關司局要進一步統一思想認識，拿出敢于向第三方“晾曬”、請第三方“診斷”的勇氣，把握好關鍵環節，先易后難、循序漸進，精心謀劃、穩慎實施。

（五）用好第三方評估結果。評估工作結束后，評估機構應當提供詳細的評估報告及附屬資料。評估報告主要運用于三個方面：一是作為司局掌握相關工作情況、完善相關決策或政策措施的依據，視情況將有關情況報告給黨中央國務院，以便及時反映成績及問題、提請解決相關重大問題；二是作為被評估單位改進相關工作的參考；三是對于落實情況較好的，及時總結推廣成功經驗，建立完善相關激勵機制，弘揚先進、鞭策后進。

新公司運行后，在戰略方面會有一些調整。首先，我們希望作為水應用領域的專家，在工藝設計、整體方案的提供上總結很多經驗，力爭從設備供應商轉變為解決方案供應商。為此，公司早在兩年前就已經開始了準備工作，在中國建立了水處理解決方案技術隊伍，現在完全可以按照客戶不同需求及給水、排水達標需求，為客戶定制其所需要的解決方案，實際上這也是我們整個技術的延續。

國外模式的比較借鑒

興起于西方新公共管理運動的政府績效評估，已經被我國地方政府管理普遍借鑒。比較不同國家委托評估中評估主體地位的獨立性、法制性，評估工作的專業性、權威性、制度性等方面的異同，可以為完善我國的委托評估提供有益的借鑒。

不同形式的國外政府委托評估模式

一、美國

美國地方政府與NGO合作的評估模式

美國地方政府的委托評估始于 20世紀90年代初。由于受國內外各種因素的影響，美國公民對政府的信任度不斷下降，出現“信任赤字”，在民眾眼里，政府是個沒有透明度、使納稅人糊涂的“黑箱子”，政府面臨著改革的巨大壓力。1993年，克林頓政府頒布《政府績效與結果法案》，用以指導聯邦政府及州政府開展政府改革，由此，一些專業機構和民間機構參與到地方政府績效評估中來。經過實踐探索，這種政府與專業NGO合作的評估方式，極大地推進了政府工作改革，其作用得到了政府和民眾的普遍關注和認可。

專業NGO“政府會計準則委員會”（GASB）參與地方政府績效評估，是一種比較有代表性的政府評估形式。GASB成立于1984年，是由美國財務會計基金會資助成立的專業 NGO，其成立的初衷是為了建立和提升州及地方政府的會計報告標準，向公眾提供有價值的信息，使審計人員通過會計報告了解地方政府的績效表現。

GASB 構建了自己的績效評價通用框架模型。在這個模型中，評估機構明確規定了在績效評估過程中或績效報告發布時必須涉及的基本方面?？冃гu估通用框架模型通常隨著評估主體的確定而確定。GASB會根據各地區的實際情況，在通用框架模型的基礎上設計出更符合本地特色的績效測量工具。如，政府績效指示器模型（Government Performance Indicators），就是由GASB開發，并在《服務成果與業績》報告中使用的有代表性的通用框架模型。該模型從五個方面衡量政府的績效水平：輸入指示器、輸出指示器、成果指示器、有效性指示器和其他影響因素，每個方面都通過具體的數字來反映政府的績效水平，并附有明確的含義說明。

評估結果的反饋程度往往會直接影響下一輪評估的開展，因而受到美國地方政府的格外重視。評估機構在公布評估報告的同時會提供多種渠道收集公眾意見，比如開通熱線電話、提供專門郵箱、組織開展意見征詢會等；而公眾提供建議的積極性也非常高，許多社區都會自發組織專門會議來討論評估報告，從而為本地區政府改進工作績效獻計獻策。政府與公民之間的良性互動在很大程度上提高了評估結果的反饋效果。

GASB 既和州政府合作，也和地方政府合作。它定期在網站上發布名為《服務成果與業績》（Service Efforts and Accomplishments，簡稱SEA）的政府績效報告，讓被評估政府轄區的公民了解政府投入了些什么、自己獲得了哪些服務、這些服務的效果如何等。如果出現投入和收入明顯不平衡，就意味著政府失職，政府可通過 SEA 報告反映的信息改進工作。

在美國，地方政府委托評估的結果最終都會以評估報告的形式對外公布，公布的主要途徑是通過互聯網發布績效評估報告全文，任何團體和個人都可以從有關機構的網站上下載。此外，評估報告還配有詳細說明，以幫助讀者更好地理解和使用該報告。這種評估結果公開的方式有利于政府績效信息的廣泛傳播，同時也建立起大范圍的外部監督群體，從而為橫向對比不同地區政府績效水平差異，縱向了解本地區政府績效水平的變化發展提供條件和可能。

美國地方政府委托評估的模式表現出以下優點：第一，非政府組織及公眾充當主要角色。這種外部機構主導績效評估的形式，為評估的客觀性和公正性提供了有力保障。媒體及公眾的參與也對評估活動給予必要監督。這種多方共同參與的評估模式是美國地方政府委托評估的典型特征。第二，注重績效測量。許多評估機構和地方政府都致力于開發準確有效的績效測量工具，從而保證更加客觀、公正地測量和反映政府績效水平。第三，評估結果與預算掛鉤。這一做法為政府績效評估的長期持續提供了制度性保障，有效減少了評估活動中斷或評估結果使用不足的情況。

政府績效指示器模型

二、澳大利亞

澳大利亞委托非法定政府咨詢機構評估模式

20世紀80年代以后，澳大利亞政府的開支連年上漲，財政受到高額赤字的困擾，民眾對政府角色、政府工作的有效性提出嚴重質疑。為了擺脫這種困境，提高財政預算的透明度，澳大利亞政府開始實行績效考評制度。如在澳大利亞人口和 GDP均居全國第一的新南威爾士州（New South Wales），就是政府和非法定政府咨詢機構合作開展政府績效評估的。

在新南威爾士州，專門負責對政府部門進行績效評估的機構是“政府部門財政支出和服務質量評議會”（Council on the Cost and Quality of Government，簡稱 CCQG)。該機構的前身是根據“1995年公共部門改善管理法案”成立的法定機構“政府部門財政支出評議會”，任務是對政府部門工作效益和服務質量進行評估，2002年更為現名，并轉變為非法定的政府咨詢機構，由州政府行政首腦（總理）來決定評議會的任期。CCQG的工作職能體現在兩個方面：推行政府部門績效評估工作和出版政府部門改進服務與工作成效政策報告。

CCQG雖然是非法定的政府咨詢機構，但它不同于一般的民間機構。它有地方政府支持工作的背景，而且，成員中除了1/3來自非政府部門的高級顧問以外，其余都是政府有關部門的部長級官員。CCQG總人數保持在11人左右，主席是由州總理任命的非政府部門的專家，并對州總理負責。根據循環評估的原則，CCQG每年評估3～5個政府部門，每個部門的評估時間為4～6個月。CCQG通過組建一對一的項目工作組開展具體評估工作，即每年按照評估對象的數量，組建若干個評估項目領導委員會（Steering Committee），分別負責一個政府部門的評估工作。項目領導委員會下設評估工作組（Review Team），承擔具體的工作任務。項目領導委員會主席由CCQG專家擔任，其他委員從政府有關部門抽調，被評估部門的主要負責人（CEO）則必然是委員會的委員。工作組組長由來自其他政府部門（非評估部門） 的高級官員擔任。項目領導委員會主席按照既定的評估原則和工作程序領導本項目組的評估工作，其他委員從專業工作角度完成評估任務，被評估部門的CEO 配合評估工作保證評估的順利開展。在評估任務完成以后，項目領導委員會和工作組就自動解散。

CCQG對被評政府的工作效率和效果的評估包括戰略政策和管理運作兩大部分：戰略政策主要針對外部情況，要求政府對所面臨的外部環境做出合適的反應。其評估內容包括環境、固定服務對象、其他利益群體、法規和政策、政府服務、戰略計劃六個方面；管理運作則主要針對內部情況，要求政府部門健全自身的管理制度，提高管理水平。其評估內容包括文化、信息溝通、組織結構、人力資源、管理過程及管理系統、控制方法六個方面。CCQG的績效評估程序分為確定評估對象、制定評估計劃、開展評估工作、呈交評估報告、改進工作方案和監督執行六個階段，評估要求從確定評估對象開始，每一階段都要體現相應的工作結果，以確定評估工作的進程，確保評估目的的實現。

CCQG 評估模式表現出以下優點：第一，委托非法定政府咨詢機構評估，大大節約了評估工作成本。CCQG 除了聘請的非政府部門專家外，具體工作人員都是從政府相關部門抽調，這種沒有固定工作人員的工作方式體現了精簡高效的原則。第二，采取項目工作組的組織結構形式和工作合作原則開展評估工作，使得非政府部門評估機構既保持獨立性，又保證實際工作中的權威。第三，政府部門與CCQG固定合作，既樹立了CCQG的權威，又保證了評估工作的專業質量。第四，被評估部門負責人參與評估工作，使評估工作能夠順利推進，也便于被評估單位與評估小組的工作配合。第五，被抽調參與評估工作的政府部門人員，通過在評估工作中學習、借鑒被評對象的工作經驗，也會促進自己所在部門工作績效的提高。

三、韓國

韓國政府委托專業民間組織評估模式

韓國的政府委托評估始于20世紀 90年代的金大中政府時期。當時的韓國政府在國內主要面臨兩方面的壓力：一是選民對民選政府的民主訴求壓力，二是1997年金融危機造成的經濟壓力。為了回應選民和應對金融危機，也為了適應全球化、信息化給政府管理帶來的巨大挑戰，韓國政府啟動了新一輪的行政改革，目標是建立一個以市場為導向，以顧客為中心，廉潔、高效的政府。為此，金大中在行政改革中完善和強化了政府績效評估機制，其中一項主要措施，就是把政府績效評估工作委托給專業的民間組織“政府經營診斷委員會”完成。

“政府經營診斷委員會”是一個專門為評估政府績效成立的民間評估機構。從人員構成上看，該委員會由研究機構和大學的經濟學、法學、政治學、行政學專家組成，是獨立于政府的非官方機構。但從其工作上看，這個評估機構又不是完全獨立的“第三方”，而是政府指定的專門委托評估機構。該委員會的工作直接受政府領導，并需要向政府負責，而且他們的評估工作地位和評估成果運用的權威性都由國家法律保障。2000年，韓國頒布實施的《政府績效評估框架法案》（Framework Act on Government Performance Evaluation）中明確規定，政府經營診斷委員會的負責人，應當向總統報告其對地方政府及特別事務進行績效評估的結果，而評估結果中所反映的政府需要改正的地方，總統也將責成相關機構負責人進行改正。被評估機構負責人還必須在指定期限內制定整改計劃，實施整改，并將整改結果報告給總統。政府也會定期召開績效評估通報會，通報績效評估結果及對結果的處理情況，同時也會向國民大會提交績效評估結果年度報告。政府會對績效突出的部門和個人予以獎勵，比如預算支持、優先考慮晉升等。

政府經營診斷委員會的工作主要是：一是統一負責對績效評估指標的開發，包括經營戰略指標的設計和經營成果測定辦法的設計；二是對政府各部門的工作績效進行評估，并就政府機構改革和政府職能創新提出相關建議。該委員會分成若干個小組，并在各部門設立辦公機構，圍繞行政改革對政府各個部門工作績效進行調查和診斷。

政府經營診斷委員會還配合政府改革，建立了一種新的評估機制——“制度評估”。制度評估是監督、分析和評估政府政策的實施情況及效果，評估政府及其代理機構的政策執行力，以及評估公民對政府服務滿意度的機制。制度評估的內容包括政府政策、政策實施能力以及公民滿意度三個方面，對政府政策評估的內容包括政策自身的完備程度、政策實施的正確程度以及政策結果的有效性。政策實施能力評估的重點是評估政府是否有能力更新機構事務以滿足實施政策的需要，包括是否有能力反對腐敗，是否有能力實現政府所需知識，以及是否具備評估政策和正確運用評估政策結果的能力。公民滿意度評估主要包括民眾是否認為政府可接近、公民辦事是否方便、政府部門處理事務是否快速準確、公共設施是否便利、對民眾的訴求反應是否及時、事務處理是否公平等。

韓國政府委托專業民間組織評估的模式，對推動韓國的政府績效評估和行政改革發揮了積極作用。一方面，政府委托民間專業組織評估，有利于提高評估結果的客觀性、公正性和可接受性。另一方面，有助于政府樹立起顧客導向的服務理念。此外，將專家的理論知識與政府實踐經驗緊密結合，還有利于提高政府的公共管理水平和服務能力。

（徐雙敏）