完善社會組織監管機制促進社會治理創新

彭 軍

完善社會組織監管機制促進社會治理創新

彭 軍

社會組織是社會治理的重要主體。在放松準入管制、激發社會組織活力的同時，社會組織數量必將出現較大幅度的增長，這對社會組織監管工作提出了更高要求，亟須積極探索應對，促進社會組織健康有序發展，使社會組織在社會治理創新中更好地發揮作用。

一、湖北省社會組織監管機制改革實踐

截至2013年底，湖北省共有社會組織27833個，其中社會團體13405個，民辦非企業單位14349個，基金會79個，較上年增幅均達到10%以上。現行社會組織監管辦法是“歸口登記、雙重負責、分級管理”。社會組織的成立需要通過民政部門和業務主管單位雙重審核，體現的是“預防型”監管理念。為完善這種監管模式重事前監管、忽視事中、事后監管的問題，近年來，湖北省在社會組織監管機制改革方面進行了一些探索。

（一）登記管理制度改革。對行業協會商會類、公益慈善類、科技類和城鄉社區服務類四類社會組織，直接向民政部門申請登記成立；取消了社團分支（代表）機構成立、變更、注銷登記審批；將非公募基金會登記管理權限下放到市州級、縣級民政部門，突破“一業一會”的限制，按行業小類或生產經營環節來成立行業協會，逐步形成了錯位發展、差異化競爭的良好發展態勢。

（二）鄉鎮“七站八所”全部改制為社會組織。從2005年開始，湖北省全面推行撤消“七站八所”，實現“三換兩退”，即單位換牌子、換章子、換體制，人員全部退出人事編制管理，退出財政供養序列，到民政部門注冊為民辦非企業單位。

（三）行業性協會商會脫鉤改革。2014年，在住建、經信等系統開展了行業協會商會“五脫鉤”試點，完成了8家省級行業協會的脫鉤工作。省委組織部、省民政廳聯合出臺了《湖北省規范退（離）休干部在社團兼職行業規定》，對退（離）休干部在社團兼職行為進行清理規范，促進社團政社分開的進程。

（四）開展社會組織評估。2006年，湖北省作為全國最早參與公益性社團評估工作的試點省（市）之一，開始探索社會組織評估制度。經過近十年探索實踐，已經建立了較為成熟的社會組織評估制度。

（五）通過政府購買服務促監管。為了進一步在全省推進政府向社會力量購買服務政策的落實，湖北省政府辦公廳頒布了《關于政府向社會力量購買服務實施意見（試行）的通知》（鄂政辦發〔2014〕1號）。通過政府購買服務，將社會組織的內部治理結構、管理制度、信譽等都納入了監管范疇。通過這些改革探索，逐步改變政府與社會組織之間等級制的“官民關系”，取而代之以契約式的平等伙伴關系。

二、目前社會組織監管機制存在的主要問題

隨著政府對社會組織培育和支持力度的加大以及民間對公益事業的熱情高漲，社會組織的數量迅速增加，規模日益擴大，掌握和支配的社會資源越來越多，其社會影響力越來越大。一些社會組織違背其宗旨和使命，不時暴露出一些負面消息和丑聞。還有一些黑惡勢力和對社會心懷不滿的人，意圖通過社會組織的合法化，將自己的群體合法化，將自己的利益合法化。同時，隨著越來越多國外社會組織通過各種方式在我國開展活動，以及國內社會組織越來越多地與國際社會接軌，在取得正面效應的同時，也產生了潛在的負面問題。現行社會組織監管機制越來越難以滿足對社會組織進行有效監管的需要。

（一）重準入控制、輕過程監管。對社會組織的登記注冊設置了較高的門檻，但在幫助社會組織建立內部治理結構和管理制度、加強常規性巡查、依法查處社會組織違法行為、建立社會組織退出機制等方面力度不夠，相當部分社會組織處于“睡眠狀態”。

（二）監管職責不清。直接登記后，有的業務指導單位對社會組織放任自流，將全部監管責任推到登記管理機關，沒有形成各負其責的監管制度。

（三）監管力量與監管任務不相適應。在社會組織直接登記政策實施之后，由于減少了業務主管單位對社會組織登記的前置審核，民政部門的登記工作量劇增，人手不足問題日益突出。全省約有30%的縣（市、區）沒有專門的社會組織登記管理機構，僅有1至2名專職或者兼職人員，難以對社會組織進行有效監管。

（四）社會組織內部治理機制不完善。一些社會組織沒有完善的治理結構，或形式上建立了治理機構但未能切實履行職責。還有很多社會組織按照營利性企業的模式而不是按照非營利性要求建立治理機構。

（五）缺乏行業自律和社會監督機制。社會組織量大面廣，僅僅依靠政府監管機構是難以實現有效監管的，行業自律和社會監管是政府監管的有力支持和重要補充。但是，社會組織的行業組織初步形成，自律功能尚未得到有效發揮。社會監管由于受到信息披露以及監督渠道和程序等方面的制約，也未能充分發揮作用。

（六）社會組織發展的黨建引領作用發揮不夠。湖北省社會組織黨建雖然實現了全覆蓋，但普遍存在支部凝聚力、戰斗力不強，活動內容不豐富、不夠吸引人，黨建經費不足等困難。部分社會組織負責人，對黨建工作認識模糊，不理解、不支持，認為自己憑本事、靠能力生存，沒有黨組織照樣能管理好、經營好，甚至擔心開展黨建工作會分散精力，影響其單位的正常發展。

三、完善社會組織監管機制的路徑思考

作為現代社會組織制度的一個重要內容，社會組織的監管體制應當基于社會本位，通過有效監管促進社會組織的優勝劣汰，為社會組織的培育和發展創造一個寬松、規范的外部環境，維護社會組織應有的民間性、自治性和非營利性。

（一）社會組織監管的指導思想

以加強政府監管為核心，以完善社會組織內部治理為重點，以行業自律和社會監督為補充，由限制型監管轉向激勵型監管，由注重外部監管轉向注重內部治理，由重準入監管轉向重行為監管，加快建立全方位的綜合監管機制。

（二）社會組織監管的基本原則

一是依法監管原則。權力法定是現代行政法制化的基本要求，目的在于確定權力的主體和邊界，防止權力的擴張與濫用，維護公民、企業和社會組織的合法權益。社會組織監管權力是直接影響社會組織發展的重要權力，每一項監管制度和監管措施都要在有法律依據的前提下進行。

二是積極審慎監管原則。一方面，政府要避免對社會組織的過度干預。凡是社會組織能夠自主決定的，行業組織能夠自律管理的，就不應當由行政機關進行管理。另一方面，政府應該積極履行監管職能。我國目前現代社會組織制度還不成熟，社會組織自律的形成有賴于政府監管的完善。當好的行為在政府監管影響下逐漸成為普遍的自覺行為之時，外部監管就能轉化內部自律。

三是分類管理原則。對社會組織的監管嚴格程度應由其資源來源及其活動的外部性（社會組織外部受益或受損的范圍及程度）來確定。對于主要依靠公眾捐贈、政府扶持的公益慈善類社會組織必須采取強制注冊、強制信息披露、接受審計監督和更嚴格的監管執法措施。對于會員制社會組織，主要應該加強內部治理和會員監督機制。對于非法的社會組織，違背公益性宗旨或危害國家安全和社會穩定的社會組織，要嚴格依法進行懲處和打擊。

（三）完善社會組織監管機制建設的建議

一是構建社會組織監管的法律法規框架體系。法治化是社會組織監管的基本方式。基于目前社會組織法律法規監管體系不完善的狀況，當務之急是在國務院修訂出臺《社會團體登記管理條例》《基金會管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》后，抓緊修訂我省的相關政府規章，明確社會組織依法自治的基本框架和監管部門的監管職責、監管措施。

二是健全協調配合、各負其責的監管體系。明確登記民政部門、行業管理部門、業務主管單位以及相關職能部門職責，切實履行各自的監管責任。民政部門要依法加強統籌協調、登記審查和監督管理。與社會組織業務活動相關的行業管理部門，要做好行業監管工作，制定符合行業特點的社會組織活動準則和行為規范，通過項目委托、購買服務和政策扶持，引導社會組織健康發展。組織、宣傳、外事、發展改革、財政、稅務、公安、工商、人力資源社會保障等相關職能部門，要依照法律法規和規定，在各自業務范圍內做好社會組織的管理服務工作。要充分發揮黨組織在社會組織中的政治核心作用。根據各類社會組織的不同特點，建立行業對口、屬地管理、掛靠主管部門等不同的管理體制，以理順社會組織黨建工作關系，明確工作責任。圍繞“引領、凝聚”，努力把黨的工作融入新社會組織活動的全過程，實現對新社會組織的方向引領、行業自律、力量凝聚的作用，進而推動新社會組織的健康發展。

三是加強對社會組織的綜合監管。對社會組織監管的重點是提高社會組織治理水平、防止社會組織運行和活動偏離其目的。（1）把住注冊登記的第一道關口。在盡可能簡化設立條件、手續的同時，對政治法律類、宗教類等社會組織以及境外非政府組織在華代表機構的申請要嚴格審查，把握好寬嚴尺度。要加強對社會組織章程的合規性審查，保證章程的約束作用和監管依據作用，讓章程成為社會組織的“憲法”。（2）加強對社會組織籌款活動和商業活動的監管。優化年度檢查，健全年度工作報告和抽查審計相結合的監督機制，推動完善社會組織法人治理結構，監督社會組織從事與其章程規定的使命一致的公益活動。（3）建立完善對社會組織管理人員的問責機制。社會組織的存在和運行是為了公益目的。社會組織管理人員并不是社會組織所有者。如果因為管理人員的違法違規而取締該組織，可能使該組織的公益目的永遠無法實現。因此，監管活動應更精確于相關責任人的行為，而不是以消滅該社會組織為目標。建立健全社會組織法定代表人離任審計、負責人管理、責任追究和資金管理等制度，建立禁入（取消其擔任這些職務的資格）的“黑名單”制度。建議法律法規賦予社會組織管理部門更強有力的監管手段，包括認定社會組織管理人員不合格，強制要求社會組織進行改組，改組理事會、監事會，并選任新的理事、監事，組建新的理事會、監事會，讓社會組織得以新生，繼續從事公益事業，而不是采取消極的強制撤銷登記。（4）建立健全社會組織退出機制。對不符合設立條件、弄虛作假取得登記的；組織機構不健全、管理混亂、超過一定時間未開展活動、符合注銷條件但不辦理注銷手續的；連續或累計一定時間未年檢的；連續兩年年檢不合格的社會組織，實行有序退出。社會組織解散或被強制撤銷關閉時，其財產按近似原則進行處置，在登記主管部門監管下轉移到其它社會組織管理和運營，該社會組織正從事的公益活動和未完成的使命由接管該財產的社會組織繼續。

四是通過政府購買服務等激勵手段實施監管。讓度空間、稅收優惠、購買服務等措施既是政府監管社會組織的重要杠桿，也是政府為社會組織發展所提供的有力支持。依靠社會組織來提供服務并不意味著政府角色的弱化。恰恰相反，這意味著政府對社會組織的影響越來越大。政府服務的合同約束、稅收優惠的資格約束對社會組織從治理結構、獨立性、績效管理到社會創新功能都產生了全面的影響。社會組織必須在治理結構、項目實施、財務透明、信息披露等方面達到規定的標準，才能競爭政府購買服務合同，才能申報稅收優惠。通過這種方式，獨立于政府的社會組織就被納入了政府規制的范疇。

五是健全社會監督機制。在社會組織的整體監督機制中，既要健全政府對社會組織的行政監督機制，更要強化公眾對社會組織的社會監督機制。當前，要重點加大社會組織信息公開力度。（1）各級民政部門要建立社會組織管理的信息平臺，推動登記管理機關、行業管理部門（業務主管單位）以及相關職能部門管理信息的交換和共享，一方面為社會組織業務辦理和社會公眾信息查詢提供便利，另一方面也便于政府部門及時掌握社會組織最新動態，實時監管社會組織的活動和行為，為社會監督提供信息支持平臺。（2）加強信息披露的規范和提高信息披露標準。明確規定社會組織信息披露的內容、渠道、方式、時效，確保信息披露的及時性、完整性和真實性。對年度工作報告、財會報告、審計報告、項目活動報告等基本信息，要建立強制性的信息披露制度，自覺接受社會公眾和會員的監督。對捐贈合同、受助人、捐助款物使用流向等特殊信息，要建立依申請公開的信息披露制度。對拒絕社會監督的，給予相應的制裁措施。（3）有效利用信息。建議借鑒證券市場的專業分析師制度，在社會部門建立研究分析師制度，讓專業人員研究不同領域的社會組織，公開發布誰做得好、誰做得不好的信息。（4）將審計監督與信息披露制度有機結合起來。對依靠社會捐贈和享受政府購買服務的社會組織，其年度財務報告必須經過獨立審計機構審計，并向社會公開。

總之，政府應當努力營造一個有利于社會組織發揮其特有職能的外部環境，以責任導向和服務導向為理念積極培育社會組織，以法律、行政和市場的綜合手段有效監管社會組織。同時，社會組織也應盡快去除對政府的依賴思想，在陽光下依法依規運行，享受政策優惠，贏得社會尊重，在服務社會的過程中不斷成長，成為社會和諧發展不可或缺的力量。

（作者系湖北省民政廳廳長）