以保障基本民生為重點推動社會救助體系轉(zhuǎn)型

林閩鋼

以保障基本民生為重點推動社會救助體系轉(zhuǎn)型

林閩鋼

剛剛過去的2014年，可以說是中國養(yǎng)老政策的紅利年，2015年伊始，又有兩項養(yǎng)老政策先后落地。2月，民政部、國家發(fā)展和改革委員會、教育部等十部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，提出鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體舉措，并就推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展、完善投融資政策、落實稅費優(yōu)惠政策、加強人才保障、保障用地需求等作出了相關(guān)規(guī)定和政策優(yōu)惠。3月，國家發(fā)展和改革委員會、民政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)收費管理促進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，意見指出要建立市場形成價格為主的養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)收費管理機制。民辦養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)由市場形成，政府投資興辦養(yǎng)老機構(gòu)區(qū)分服務(wù)對象實行不同收費政策。同時，剛剛結(jié)束的兩會，李立國部長表示，民政部正在抓緊制定“十三五”期間養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，“十三五”末養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施將覆蓋所有的城市社區(qū)和50%以上的農(nóng)村。我們有理由相信，2015，對于養(yǎng)老，也一定是個豐收之年。讓老人更有尊嚴(yán)地養(yǎng)老將不再遙遠(yuǎn)。

20世紀(jì)90年代以來，隨著保障和改善民生政策的大力推進，特別是隨著城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的全面實施，我國社會救助體系建設(shè)進入了政府全面主導(dǎo)的新階段，在理念、制度、體系方面發(fā)生了根本性的變化。在理念上，從傳統(tǒng)的恩賜型救濟理念向現(xiàn)代的公民權(quán)利救助型理念轉(zhuǎn)變；在制度上，社會救助形式從臨時性、隨意式救助轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、制度化救助；在體系上，社會救助內(nèi)容從單一生活救助邁向多樣化的綜合救助。

一、社會救助體系發(fā)展面臨的主要問題

隨著我國全面加快深化改革的步伐，市場在資源配置中的決定性作用將更加突出，特別是我國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，社會救助的兜底作用將更加重要。總體來看，由于我國社會救助體系還處于全面轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，仍面臨著不少困難和問題，突出表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）社會救助城鄉(xiāng)發(fā)展不夠協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)展仍處在初步階段。按城鄉(xiāng)二元分割建立起來的社會救助體系，由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平上的差距，加上城鄉(xiāng)社會救助制度的分離管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會救助在資金分配、管理體制和運行機制上存在明顯差異，其中在救助項目設(shè)置、人群覆蓋率、救助標(biāo)準(zhǔn)確定、救助對象識別、家庭收入核查等方面最為突出。目前，在推進城鄉(xiāng)社會救助統(tǒng)籌發(fā)展中，制度設(shè)計統(tǒng)籌方面已獲得重視，但在運行機制統(tǒng)籌、標(biāo)準(zhǔn)確定統(tǒng)籌、工作保障統(tǒng)籌方面仍需要大力推進。

（二）社會救助項目發(fā)展不平衡，救急難成為體系短板。長期以來，社會救助把解決低保、特困人員的基本生活問題作為主要目標(biāo)，醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等制度則側(cè)重于解決群眾的某一方面困難，而針對突發(fā)問題的臨時救助成為社會救助體系中的薄弱環(huán)節(jié)，造成了目前長期性救助項目多，短期性救助項目少的格局。在救急難上，缺乏統(tǒng)一合理的救助范圍、事項與標(biāo)準(zhǔn)，無法保護因遭遇臨時性或特殊性困難而陷入困境的群體，救急難成為目前救助體系的短板。

（三）社會救助實施方式單一化，救助效果無法獲得提升。多年以來，社會救助采取的主要方式是提供現(xiàn)金或?qū)嵨铮僮骱唵危芾矸奖恪５@種單一救助方式無法滿足救助對象差異性與多樣化的救助需求，難以對救助對象的困難和成因采取有針對性的幫扶措施。因此，目前急需引入社會工作者和專業(yè)工作方法，拓展社會救助服務(wù)內(nèi)涵。

（五）信息化建設(shè)明顯滯后，救助管理精細(xì)化缺乏有力支撐。信息化建設(shè)滯后，已成為制約社會救助事業(yè)進一步發(fā)展的瓶頸問題。在社會救助信息管理系統(tǒng)方面，特別是在實現(xiàn)相關(guān)系統(tǒng)有效銜接、信息資源共享，及構(gòu)建社會救助綜合監(jiān)管信息平臺方面存在明顯不足，直接影響到救助的精準(zhǔn)性，直接制約了救助的動態(tài)管理、動態(tài)監(jiān)測和績效評估。

因此，在社會救助體系建設(shè)中，要將最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等制度和社會力量參與作為社會救助的基本內(nèi)容，通過補短板、兜住底來促進社會救助體系的定型化，通過促協(xié)調(diào)、強能力來促進社會救助體系的優(yōu)化，構(gòu)建一個分工負(fù)責(zé)、相互銜接、協(xié)調(diào)實施，政府救助和社會力量參與相結(jié)合的具有中國特色的社會救助體系。

二、新型社會救助體系的發(fā)展路徑

在新型社會救助體系建設(shè)上，要以問題為導(dǎo)向來確定發(fā)展路徑，主要有以下三個方面：

（一）推動社會救助體系的定型。在社會救助體系頂層設(shè)計上，依法破解救助“碎片化”困局，按照整體規(guī)劃、全面推進的思路，綜合構(gòu)建包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助，以及社會力量參與在內(nèi)的社會救助體系，實現(xiàn)各項制度之間的有效銜接和協(xié)調(diào)發(fā)展。在城鄉(xiāng)社會救助體系統(tǒng)籌發(fā)展上，立足于縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同群體之間在社會救助水平上的差距，加快城鄉(xiāng)社會救助一體化建設(shè)，結(jié)束社會救助體系的城鄉(xiāng)分治狀態(tài)，建立覆蓋城鄉(xiāng)、公平可持續(xù)的社會救助體系。在社會救助制度法制進程上，不斷總結(jié)和研究《社會救助暫行辦法》實施過程中的問題，進一步消除分歧，達(dá)成更多的共識，促進《社會救助法》的頒布和實施。

（二）推動社會救助制度的優(yōu)化。在社會救助手段和方式上，促進由傳統(tǒng)的、單一的物質(zhì)和現(xiàn)金救助轉(zhuǎn)向物質(zhì)保障、生活照料、精神慰藉、心理疏導(dǎo)、能力提升和社會融入相結(jié)合的綜合援助，實現(xiàn)社會救助方式的多樣化、組合化、專業(yè)化和個性化，最大程度上發(fā)揮社會救助的綜合效用。促進從傳統(tǒng)手工方式轉(zhuǎn)向運用各種信息化手段的新的發(fā)展階段，提高社會救助的效率，實現(xiàn)社會救助工作的精細(xì)化。在社會救助管理上，通過強基層、建機制，把社會救助的能力建設(shè)重點放在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市社區(qū)街道。通過建立積極社會救助機制，把管理工作前移，健全救助對象主動發(fā)現(xiàn)、及時救助機制，建立低保對象與促進就業(yè)的聯(lián)動機制，幫助其盡快實現(xiàn)就業(yè)和再就業(yè)。

（三）推動社會救助體系的升級。在社會救助目標(biāo)上，從絕對貧困人群的瞄準(zhǔn)逐步過渡到涵蓋部分相對貧困人群，鼓勵各地適時探索用家庭人均消費支出而不是家庭人均收入作為救助的衡量和核查標(biāo)準(zhǔn)。在社會救助范圍上，結(jié)合城鎮(zhèn)戶籍制度改革，探索用居住證制度來確定所屬的救助對象，鼓勵各地適時探索擴大基本生活救助和專項救助的范圍。在社會救助項目上，通過補足急難救助這一短板，充分發(fā)揮臨時救助針對性強、操作靈活、速度快的特點，把困難群眾遇到的突發(fā)性、臨時性、緊迫性急難事項作為常態(tài)救助的主要內(nèi)容，使之成為今后社會救助體系的發(fā)展重點，促進社會救助體系的升級。

三、新型社會救助體系的發(fā)展目標(biāo)

今后一個時期，要把建立健全基本社會救助體系作為完善保障和改善民生的重要制度安排，并與全面建設(shè)高水平小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)緊密銜接。新型社會救助體系的發(fā)展目標(biāo)主要為：

（一）基本生活的保障能力明顯增強。各級政府對社會救助事業(yè)的投入不斷增加，社會救助預(yù)算支出占財政支出比重逐步提高。基本生活的保障標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制逐步健全，基本生活保障制度實現(xiàn)應(yīng)保盡保。

（二）臨時救助的兜底作用全面顯現(xiàn)。通過臨時救助妥善解決困難群眾遭遇的突發(fā)性、臨時性、緊迫性急難問題，讓所有求助群眾求助有門。形成“一門受理，協(xié)同辦理”的管理體制和運行機制，公開及時受理和妥善處置的全過程，讓臨時救助成為百姓最滿意的項目，充分發(fā)揮臨時救助的補充作用，讓人民群眾消除后顧之憂，促進社會救助體系整體能力的提升。

考慮一定的安全余量，并圓整上述數(shù)據(jù)可得到：驅(qū)動機構(gòu)中輪對與內(nèi)空心軸、內(nèi)空心軸與電機垂向上空隙設(shè)計值Gd定為50 mm，垂向下空隙設(shè)計值Gu定為30 mm，以此保證車輛運行過程中直驅(qū)機構(gòu)與驅(qū)動軸不發(fā)生干涉。

（三）城鄉(xiāng)救助統(tǒng)籌發(fā)展全面實現(xiàn)。對城鄉(xiāng)各項救助制度進行統(tǒng)籌安排，從制度設(shè)計上加強統(tǒng)籌，從完善機制上強化統(tǒng)籌，從標(biāo)準(zhǔn)確定上推進統(tǒng)籌，從工作保障上落實統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)困難群眾在申請獲得各項救助時權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平。特別要加強城鄉(xiāng)救助資金統(tǒng)籌，使農(nóng)村地區(qū)社會救助水平明顯提高，縮小城鄉(xiāng)社會救助水平的差距。

（四）救助服務(wù)和管理全面提升。以基層為重點的社會救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全面建立，設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)規(guī)范化、專業(yè)化、信息化水平明顯提高。社會救助績效評估和行政問責(zé)制度比較健全，社會滿意度不斷提高。社會救助服務(wù)的管理體制和運行機制全面創(chuàng)新，社會救助服務(wù)品牌獲得廣泛認(rèn)同，用優(yōu)質(zhì)、高效的救助服務(wù)促進救助事業(yè)的大發(fā)展。

（五）跨部門救助協(xié)同格局全面形成。以跨部門社會救助資源互補整合為出發(fā)點，充分利用社會救助部際聯(lián)席會議制度，及各省相應(yīng)的協(xié)調(diào)機制，圍繞困難群體需要解決的突出問題，在基層管理中探索各種跨部門的協(xié)同協(xié)作形式，形成社會救助的合力，全面增強社會救助托底的能力。

四、新型社會救助體系的發(fā)展重點

新型社會救助體系的發(fā)展，需要實現(xiàn)社會救助水平穩(wěn)步提升，社會救助滿意度獲得逐步提高，托底線、救急難、可持續(xù)取得明顯進展，形成制度完善、相互銜接、運行有效的社會救助管理體制和運行機制，因此，發(fā)展重點主要為以下八個方面：

（一）實現(xiàn)對生活困難家庭的分類救助。按照分類救助原則，增加救助金，做到兼顧一般、突出重點、分類施保。對有殘疾、年老、重病等喪失勞動能力人員的低保家庭，以及符合低保條件的單親家庭、有學(xué)齡兒童的家庭，給予適當(dāng)重點救助。同時，將低保邊緣家庭劃分為不同的類別，按照困難和需求程度的不同提供差異化的救助，探索用臨時救助制度來解決支出型貧困，保障困難家庭的基本生活。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度。在現(xiàn)有農(nóng)村特困人員供養(yǎng)制度的基礎(chǔ)上，整合城市“三無人員”救助工作，建立城鄉(xiāng)特困人員供養(yǎng)制度，確保特困人員供養(yǎng)制度的平穩(wěn)運行。促進農(nóng)村特困人員供養(yǎng)機構(gòu)的升級，增加資金投入，改善硬件條件，縮小城鄉(xiāng)差距。在特困人員供養(yǎng)機構(gòu)中，探索醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。采取政府購買服務(wù)等方式在特困人員供養(yǎng)機構(gòu)中引進專業(yè)社會工作者開展服務(wù)。

（三）全面開展重特大疾病醫(yī)療救助工作。對罹患重特大疾病的城鄉(xiāng)低保、特困供養(yǎng)人員以及因醫(yī)療支出較高導(dǎo)致家庭陷入貧困的人員，實施重特大疾病醫(yī)療救助。提高重特大疾病醫(yī)療救助限額和救助水平，建立省域內(nèi)高效便捷的異地醫(yī)療救助結(jié)算機制，充分發(fā)揮醫(yī)療救助的托底保障功能。實現(xiàn)醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民大病保險以及社會慈善的無縫銜接，發(fā)揮合力作用。

（四）實施收入豁免與就業(yè)聯(lián)動的政策。對在享受低保待遇期間就業(yè)的有關(guān)人員，實行部分收入豁免政策，其收入在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)最低工資標(biāo)準(zhǔn)以下部分一年內(nèi)不計入家庭收入，提高低保對象的就業(yè)積極性。

（五）建立救急難工作長效機制。建立區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）和服務(wù)組織“四級聯(lián)網(wǎng)”的急難對象主動發(fā)現(xiàn)、及時救助機制，加大主動救助或協(xié)調(diào)救助力度，通過政府、社會組織等及時采取幫扶、疏導(dǎo)和監(jiān)護干預(yù)措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早救助、早干預(yù)，并健全周報信息統(tǒng)計和逐級報送機制。健全急難對象利益訴求表達(dá)機制，明確以急難對象家庭為核心的利益訴求由街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）社會救助經(jīng)辦機構(gòu)受理解決。同時，建立健全走訪急難對象、征求意見、社會調(diào)查、輿情分析、民情信息研判等制度。健全急難對象利益訴求保障機制。綜合運用特困人員供養(yǎng)、醫(yī)療救助、臨時救助、住房救助、教育救助等急難對象社會救助政策，開通熱線服務(wù)電話，確保第一時間內(nèi)受理急難對象訴求。建立數(shù)字化急難對象社會救助網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。由民政部門牽頭，整合各方相關(guān)數(shù)據(jù)，將急難對象的勞動就業(yè)、社會保障、貧困救助、計劃生育、衛(wèi)生防疫、文化教育等相關(guān)數(shù)據(jù)納入數(shù)據(jù)庫進行統(tǒng)一管理，建立救助資源與救助需求信息對接平臺，全面建立急難對象家庭經(jīng)濟狀況信息部門互通互聯(lián)救助網(wǎng)絡(luò)。

（六）拓展社會救助工作方式。發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導(dǎo)等專業(yè)服務(wù)。探索設(shè)立社會工作站，設(shè)置社會工作崗位，在社會救助各個環(huán)節(jié)中及時發(fā)現(xiàn)有社會工作服務(wù)需求的救助對象，并依程序轉(zhuǎn)介給社會工作服務(wù)機構(gòu)或社會工作者，確保社會工作能夠有效、及時介入，逐步形成社會救助對象有困難找社工的良好局面。完善服務(wù)引領(lǐng)機制，充分發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者在整合資源、專業(yè)引導(dǎo)方面的獨特作用，組織發(fā)動志愿者及其他專業(yè)人員為社會救助對象提供服務(wù)，進一步擴大社會救助社會工作的參與范圍，豐富社會救助社會工作的服務(wù)內(nèi)容，更好地滿足社會救助對象多元化的服務(wù)需求。

（七）建立和完善社會救助工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。在中央和省級層面建立社會救助部門協(xié)調(diào)機制的基礎(chǔ)上，重點建立市縣社會救助工作協(xié)調(diào)小組工作機制，健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與的協(xié)調(diào)機制。形成協(xié)調(diào)有序、協(xié)作有力、協(xié)同有效的工作局面。

（八）建立健全社會救助“一門受理，協(xié)同辦理”的部門合作機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道層面，以社會救助經(jīng)辦機構(gòu)為依托，通過現(xiàn)有政府辦事大廳、綜合性服務(wù)窗口，建立健全社會救助申請“一門受理”的綜合性平臺，專人負(fù)責(zé)受理或轉(zhuǎn)辦工作，完善部門間分辦、轉(zhuǎn)接流程，及時受理、轉(zhuǎn)辦救助申請事項，形成“一門受理，協(xié)同辦理”的部門合作機制。推行“首問負(fù)責(zé)制”和“轉(zhuǎn)介”工作制度，明確職責(zé)，建立化解急難問題的“綠色通道”。

（作者系南京大學(xué)政府管理學(xué)院社會保障系教授）