PPP公共私營合作模式在我國城市公共交通行業的應用研究

殷艷紅，駱琳娜，包哲寧

(1.浙江省寧波市寧波大學海運學院;2.國家道路交通管理工程技術研究中心寧波大學分中心;3.現代城市交通技術江蘇高校協同創新中心)

PPP公共私營合作模式在我國城市公共交通行業的應用研究

殷艷紅1，2，3，駱琳娜1，包哲寧1

(1.浙江省寧波市寧波大學海運學院;2.國家道路交通管理工程技術研究中心寧波大學分中心;3.現代城市交通技術江蘇高校協同創新中心)

從我國公共交通的現狀出發，分析國內外PPP項目的應用經驗，針對于我國城市公共交通的特點，分析PPP在我國公交行業應用的可行性，并對并對其以后的發展前景提出一些戰略性建議。

公共私營合作模式;城市公共交通;PPP

0 前言

隨著我國城鎮化發展的加速，對于交通基礎設施的需求大增，單靠政府資金已不能滿足交通基礎設施建設及運營的需求，如何吸收閑置的民間資本，將其運用到基礎設施的建設中成為亟需解決的問題。隨著融資進程的進展，政府財政在公共基礎設施建設中地位的下降，私人企業在公共基礎設施的建設中開始發揮越來越重要的作用。在現有的公私融資模式中，BOT(build－operate－transfer，建設－經營－轉讓)是目前較成熟的模式，被廣泛應用在吸收民間資本進行公共基礎設施的建設，但是該模式有一定的缺陷，比如參與項目融資的公共機構和民營企業之間形成的幾乎是一種等級結構，相互之間缺乏有效的協調，另外，各參與方都有自己的利益目標，而且過分著重短期利益，以犧牲其他參與方的利益來獲取自身的單方利益最優，從而不利于社會總收益最大化。PPP(Public—Private—Partnership)模式很好的彌補了這些缺陷，它是建立在公共部門和民營部門交流和合作的基礎上形成的一個新的項目組織機構設置提的模型，不僅解決了項目的全部資金風險由民營部門承擔的融資困難，還有利于公私部門形成長期互利的目標，在城市公共交通建設中PPP的應用不僅能吸收社會資本、分散風險，還能推動大眾出行的普及，減少能源的消耗等等。

根據2014年7月浙江省發改委、財政廳印發的《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》，明確將嚴格規范BT等融資模式，同時積極鼓勵運用PPP(公共私營合作制)模式，加快公用基礎設施等政府性投資項目建設。目前，我國的一些公共交通的基礎建設已經完成，在后期的運營中融入民間資本，利用競爭機制來提高公共交通的服務質量，探索和發展適合我國公共交通的PPP模式的研究還比較少。因此，本文從公共私營合作的概念和模式出發，分析國內外各種PPP模式的應用，基于我國城市公共交通運營的現狀，為PPP在我國城市公交運營中的應用及其發展提出建議。

1 PPP模式

1.1 PPP的起源和發展

早在400多年前英國就已經有私人供水的歷史，后來被國有化，之后的20世紀的80年代又民營化，英國是PPP的促進和倡導者。PPP模式公私合作制的縮寫，指的是公共部門與私人部門通過簽訂正式的協議，為提供公共產品或服務而建立起來的一種長期合作的關系，在這種關系下，公共部門和私人部門發揮各自的優勢來提供產品和服務，共通過分擔風險、分享收益。廣義的包含服務外包、管理外包、租賃、特許經營、剝離等方式。狹義的有BOT(建設—運營—－轉讓)、TOT(轉讓—運營—轉讓)、DBFO(設計—建造—投資—經營)等模式。PPP私人部門進行一件事務的內在的動力是獲取利益，如果沒有利潤私營部門便不會愿意幫助政府部門做事，而該利潤的來源一是政府直接給予的，另一途徑就是民營部門向用戶收取的，用戶對于所提供的服務滿意才會愿意付費。

1.2 PPP涉及的要素

PPP指的是Public—Private—Partnership，是公司合營的縮寫，主要包括以下四種要素:

(1)參與者(participants)

PPP中的public指的是公共部門可以是中央或者地方政府以及國有企業和政府的代理機構，private指的是民營企業、國有企業或者外商投資的企業，我國仍處于向市場經濟的轉型中，所以國有企業在未來的一段時間內仍是PPP的主角。

(2)合同(contract)

在合同中確定雙方必須遵守的規則，雙方在合作中秉承著信任、價值分享、對目標的共同的理解，這些使得PPP模式區別于別的公私之間的合作關系，這里只是一種契約關系。

(3)分享(share)

PPP模式中的分享包括責任和風險以及利益的共享。公私合營是一種合作形式，參與方共同承擔著責任，政府負責知道和監督，私人部門負責建設或者運營，雖然在某些部分兩者的責任是分開的，但是與整個項目而言，是參與方共同承擔著責任。風險也是如此，項目的盈利情況以及其他風險都是參與方共同承擔的。

(4)合作(partnership)

合作一定是持久的和相關的。在PPP模式中的合作意味和對于行為的后果和責任的共同的承擔。合作的核心是權力、責任、義務、風險和利益的分享和分擔。各種資源在公共部門和私營部門之間流轉，產生增值的部分。比如，一個政府部門常年向一家公司采購相應的物品，這是持久的交易，但是不能構成PPP模式里所說的合作。

2 PPP模式在國內外的應用及其效果分析

PPP模式有廣義狹義之分。狹義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，而廣義的的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。BOT、TOT是目前應用最廣泛的兩種模式，發展也相對成熟。

2.1 BOT模式及應用

BOT是項目融資的一種形式，是Transfer－Operate－Transfer(建設——運營——移交)的縮寫。整個BOT過程包括一個發起者(私營部門)從委托人(政府)手中獲得特許權，隨之組成項目公司，著手從事項目的融資、建設和經營。在特許經營期內，發起者獲得利潤，用于投資的回收和獲取收益。特許期結束后，政府部門無償收回項目。目前該種模式已經基本運用成熟

(1)澳大利亞是將BOT模式較多運用于基礎交通建設的國家之一。最具代表性的應用是橫穿悉尼港的悉尼港隧道項目，總投資為5.5億美元，悉尼港隧道公司有30年的特許經營期。另外的交通項目的應用還有墨爾本城市連線和東部公路等等。

(2)泰國是在80年代開始引進BOT項目的，曼谷的一段高速鐵路是成功的案例。其中的一個項目由于公司部門在收費上不能達成一致導致項目失敗，而且泰國在對于投資過程中的各種風險沒有進行明確的規定。

(3)香港形成的“地鐵+物業”的模式。早20世紀60年代，香港的紅磡海底隧道項目的建設便應用了PPP模式中的BOT模式，它的建成極大地改善了車輛的流動性。在都市快軌交通方面，PPP模式也體現出它的作用，香港鐵路有限公司在21世紀初便積極的參與國際和國內的地鐵項目的建設，比如北京地鐵4號線和上海地鐵9號線以及杭州地鐵1號線等等。

雖然BOT模式可以緩解政府的財政壓力，可是它的不足之處也很明顯。比如，前期工作的滯后，它涉及項目的建設因此會造成產權、股權轉讓之間的糾紛。

2.2 TOT模式及應用

TOT是英文Transfer－Operate－Transfer的縮寫，即移交——經營——移交。政府部門或國有企業將建設好的項目的一定期限的產權或經營權有償轉讓給私人部門，由其進行運營管理獲得收益，在合約期滿之后，私營部門再將該項目交還政府部門或原企業。

(1)瑞典是1988年開始在鐵路業務上試驗TOT模式的，將支線客運業務以及相應的補貼交給政府，由政府選擇特許的經營者。經營者只需在中標后一次性支付政府部門一定的資金，之后為了保護自身的利益，經營者加強管理，提高效率。

(2)我國實現公路經營權轉讓的最大項目是成渝高速公路重慶段的經營權轉讓。該段路長114.2 km，94年10月18日建成通車"受讓人是香港益興股份有限公司。該公司購買了全部公路評估資產的49%，在簽字后50 d內分期將大約12.5億元人民幣付給重慶市政府，經營權轉讓期限為25年，5年內的凈收入按中外雙方投入資金比例分配。期滿后，將公路經營權返還重慶市政府，并保證公路不低于當前的質量水平。在這個項目中重慶市政府從中快速得到一大筆資金投入另一條高等級公路建設，而港商從中獲得了較高的資金回報率，實現了互贏。根據馮寧寧的《TOT模式在我國鐵路項目融資中的應用鐵道經濟研究》的資料，截止到98年底，我國公路發生收費權有償轉讓的項目情況如表1所示:

表1 我國公路收費權有償轉讓項目所占比例

TOT項目的優點在于項目只涉及經營權的轉讓，不涉及前期的建設股權等轉讓，避免了一些資金的糾紛，并且它積極盤活國有資產存量，實現國有資產保值增值"符合當前我國國有資產改革的大方向。

3 我國城市公共交通運營情況

我國的公共交通相比國外許多國家起步較晚，結構方式也較為單一。目前，我國城市公共交通系統中，公共汽車、電車占主體，承擔了城市80%以上的客運量。有些經濟較為發達的城市的軌道交通籌建速度在明顯加快，但是耗資的巨大，政府的財政壓力的增加使得在總體上仍是發展緩慢。我國還需要一個相當漫長的過程才能形成以大眾運量軌道交通為主的綜合運輸體系。就我國目前的經濟情況，大城市的交通客運量還是以地面常規公共交通為主要運輸方式。

3.1 我國城市公共交通運營現狀

3.1.1 運營主體

在我國，公共交通的運營主體是相關的交通運輸公司承擔，直接隸屬于政府，政府對其實行直接的管理。只有極少數的城市嘗試和實行了公共交通的民營化，政府將公交的運營權進行特許外包。

3.1.2 運營現狀

(1)運營車輛:在我國1 000人的公交車擁有數為0.6，首都北京的公交車擁有率為2 800人/輛，與國外相去甚遠。在國外，公交車輛的擁有率一般為1 000人/輛。

(2)輸送乘客數:據統計，我國的公交車平均運送乘客為600 000人/年，上?？蛇_900 000人/年，而國外卻不足400 000人。而在運行高峰期，國內的公交車上乘客密度為12人/m2，國外只有3人/m2。2006年隨著軌道交通建設規模的擴大以及各大城市地鐵線路的開通，軌道交通客運量也有了較大增長，達到181 599萬人次，增長超過10%。公共汽車所完成的客運比例已經從1997年的90.05%上升到了2006年的96.10%。

(3)營運里程:目前我國的公共交通還是以公共汽車為主。全國600多個城市軌道交通運營路線總計只有440 km，僅相當于英國倫敦一個城市的規模。我國出行的分擔率不足10%，特大城市也僅有20%左右，而歐洲，日本，南美等大城市的則有40%～60%。

(4)公交基礎建設投資:2004年年全國城市公共交通固定資產投資328.5億元，占城市建設固定資產投資的6.9%，而同期道路橋梁投資占44.7%。在城市公共交通固定資產投資中，超大城市262.6億元，占80%，大城市12.3億元，占3.7%，總體上呈現投資不足。2006年調查的117個城市中，66個城市在公交場站建設以及車輛、設施裝備和配置更新方面得不到政府資金和政策支持，占56.4%。2007年城市公共交通業固定資產投資總額達到1081.7億元，同比2006年增長281.0億元，由此可見我國正在不斷加大城市公交投資的力度。

3.2 運營效果

(1)服務質量:公交服務水平低、差。主要表現為:速度慢，乘車換乘不方便，路線不合理，密度低，甚至有些地方存在公交盲區。雖然近十幾年我國大城市道路面積有了大幅度提高，但仍遠遠落后于交通量的增長速度。另外，公共交通低水準的服務質量常成為乘客投訴與媒體曝光的對象，表現為乘坐公交車耗時太長、舒適性差、安全事故多、公交乘務人員服務質量差，居民對城市交通服務的不滿意度高達70%。

(2)盈利能力:我國城市公共交通的投資及運營補貼均由城市政府獨自負擔，在投資上沒有固定的渠道和資金來源，中央政府及省政府在城市公共交通上沒有資金投人。政府只能根據每年的財政狀況對公共交通的發展建設進行一定的財政補貼。1999年，全行業在財政補貼24.5億元之

U415.1

C

1008－3383(2015)10－0199－03

2015－01－28

殷艷紅(1981－)，女，講師，研究方向:交通運輸規劃與管理。

本論文受到國家自然基金基于居民生活質量與能耗估算的城市空間結構評價及優化研究(41301171)、教育部留學回國人員科研啟動基金及浙江省大學生科技創新活動(新苗人才計劃寧波大學2014R405062)的資助。