存款保險核心原則的國際比較

余維彬

為合理評估我國存款保險條例的科學性，本文將我國存款保險條例與國際通行的BIS（國際清算銀行）存款保險核心原則進行了比較。結果顯示：我國存款保險條例總體上是遵循國際慣例的，并具有一定的中國特色；與此同時，某些重大缺失也急需改進。

BIS存款保險核心原則

國際通行的BIS存款保險核心原則共有18條。

原則1：公共政策目標。采用或者改革存款保險體系的第一步是詮釋預期要獲得的公共政策目標。這些目標應當被正式說明并融入存款保險體系的設計之中。存款保險制度的主要目標應當是有利于金融系統的穩定并保護存款者。

原則2：緩和道德風險。通過存款保險制度的合適特征設計以及金融安全網的其他要素來緩和道德風險。

原則3 ：授權。存款保險機構的授權應當是清晰的并被正式說明，已被說明的公共政策目標和存款保險機構的權利和責任之間應保持一致性。

原則4：權利。存款保險機構應當擁有完成授權的所有必要權利，并且這些權利應當被正式說明。存款保險機構應當有權為賠付融資，有權參與合約，有權設定內部操作預算，有權及時介入并獲得精確信息，以確保它們能迅速賠付存款者。

原則5：內部治理。存款保險機構應獨立、透明和負責任地運作，應隔離不適當的政治和行業影響。

原則6：與金融安全網其他參與者的關系。為了緊密合作和信息共享，銀行、存款保險機構和其他金融安全網的參與者之間應當建立例行的合作框架。交流的信息應當是準確和及時的。信息共享和合作安排應當是正式的。

原則7：跨界問題。在保密性得到確保的情況下，所有相關信息應當在不同司法地域的存款保險機構之間交流，如果可能，信息在適當的時候還應當在存款保險機構和外國金融安全網參與者之間交流。在不止一家存款保險機構覆蓋賠付時，重要的是確定哪一家存款保險機構負責賠償過程。在確定保費時，母國提供存款保險的情況應當被識別。

原則8：強制性成員。為了避免逆向選擇，所有從最需要保護的儲蓄者吸收存款的金融機構都應當強制性地成為存款保險體系的成員。

原則9：范圍。政策制定者應當在法律上界定清楚適合保險的存款是什么。保險性存款覆蓋的范圍應當是有限但可靠的，并且能夠快速被確定。它應當充分覆蓋大多數存款者以滿足其公共政策目標，并與存款保險體系設計特點保持內在的一致。

原則10：從完全覆蓋的保證體系過渡到有限覆蓋的存款保險體系。當一國決定從完全覆蓋的保證體系過渡到有限覆蓋的存款保險體系，轉移應當在環境允許的條件下盡可能快速。完全覆蓋的保障體系有一系列逆向選擇問題，如果保持時間長，還有顯著的道德風險問題。政策制定者在轉移期間應當特別關注公眾的態度和預期。

原則11：資金。存款保險系統應當能夠獲得所有必要的融資機制以確保快速償還存款者的賠付要求。支付存款保險成本的主要責任由銀行承擔，因為銀行及其顧客直接從有效的存款保險制度中獲益。對存款保險制度而言，應采用風險調整后的差別保費收取制度。對所有參與者而言，風險調整后的差別保費收取制度應當是透明的。

原則12：公眾知情。為了使存款保險制度有效，公眾應當被告知存款保險制度的收益和限制。

原則13：法律保護。存款保險機構以及為存款保險機構工作的個人，其出于善意的決定和行動應當免予訴訟；與此同時，可以免除其授權。

原則14：處置銀行失敗中的過失當事人。存款保險機構或其他相關權威機構應當擁有處置銀行失敗中的過失當事人的適當權利。

原則15：早期檢查和及時處置。存款保險機構應當是金融安全系統的一個組成部分，它應當能夠提供早期檢查、及時干預和問題銀行處置等功能。識別和確認銀行是否處于困難狀況應當在有界定標準的基礎上盡早進行。

原則16：有效的處置程序。有效的失敗處置程序應當有利于存款保險機構迅速、準確和公平地賠付存款者，有利于減少處置成本和市場混亂，有利于擴大資產恢復，有利于通過法律行為加強針對疏忽等過失行為的紀律。

原則17：賠付存款者。存款保險系統應當能讓存款者迅速獲得保險資金，因而，存款保險機構應當在賠付可能發生前充分獲得存款者的信息。存款者有權獲得保險覆蓋范圍內的賠付，并知道什么時候以及在什么條件下開啟賠付程序。

原則18：恢復。在失敗銀行資產處置過程中，存款保險機構應當分享資產恢復價值。失敗銀行在資產恢復中的資產管理應當遵循商業考慮。

我國《存款保險條例》與BIS存款保險核心原則的比較

精神吻合的部分

我國《存款保險條例》（以下簡稱《條例》）第一條規定，為了建立和規范存款保險制度，依法保護存款人的合法權益，及時防范和化解金融風險，維護金融穩定，制定本條例。該條規定與BIS存款保險核心原則1（公共政策目標）精神吻合。

《條例》第二條規定，在中華人民共和國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（以下統稱投保機構），應當依照本條例的規定投保存款保險。該條規定與BIS存款保險核心原則8（強制性成員）精神吻合。

《條例》第四條規定，被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。該條規定與BIS存款保險核心原則9（范圍）精神吻合。

《條例》第五條規定，存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。該條規定與BIS存款保險核心原則2（道德風險）精神吻合。

《條例》第六條規定，存款保險基金的來源包括投保機構交納的保費、在投保機構清算中分配的財產、存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益、其他合法收入。《條例》第九條規定，存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。《條例》第十條規定，投保機構應當交納的保費，按照本投保機構的被保險存款和存款保險基金管理機構確定的適用費率計算，具體辦法由存款保險基金管理機構規定。這三條規定與BIS存款保險核心原則11（資金）精神吻合。

《條例》第七條規定，存款保險基金管理機構履行職責主要有，制定并發布與其履行職責有關的規則，制定和調整存款保險費率標準，報國務院批準，確定各投保機構的適用費率，歸集保費，管理和運用存款保險基金，依照本條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施，在本條例規定的限額內及時償付存款人的被保險存款，國務院批準的其他職責。這條規定與BIS存款保險核心原則3（授權）和核心原則4（權利）精神吻合。

《條例》第八條規定，銀行業金融機構，應當在存款保險基金管機構規定的期限內辦理投保手續。這條規定與BIS存款保險核心原則10（從完全覆蓋的保證體系過渡到有限覆蓋的存款保險體系）精神吻合。

《條例》第十二條規定，存款保險基金管理機構應當自每一會計年度結束之日起3個月內編制存款保險基金收支的財務會計報告、報表，并編制年度報告，按照國家有關規定予以公布；存款保險基金的收支應當遵守國家統一的財務會計制度，并依法接受審計機關的審計監督。該條規定與BIS存款保險核心原則12（公眾知情）精神吻合。

《條例》第十三條規定，存款保險基金管理機構履行職責，可以進行核查。《條例》第十五條規定，存款保險基金管理機構發現投保機構存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示。《條例》第十六條規定，投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構的要求及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。《條例》第十七條規定，存款保險基金管理機構發現投保機構有《中華人民共和國銀行業監督管理法》第三十八條、第三十九條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施。《條例》第二十一條規定，投保機構未依法投保，未依法及時、足額交納保費，未按照規定報送信息、資料或者報送虛假的信息、資料，拒絕或者妨礙存款保險基金管理機構依法進行的核查，妨礙存款保險基金管理機構實施存款保險基金使用方案，由存款保險基金管理機構責令限期改正。這五條規定與BIS存款保險核心原則15（早期檢查和及時處置）精神吻合。

《條例》第十四條規定，存款保險基金管理機構參加金融監督管理協調機制，并與中國人民銀行、銀行業監督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制。該條規定與BIS存款保險核心原則6（與金融安全網其他參與者的關系）精神吻合。

《條例》第十九條規定，在規定的四種情形下，即存款保險基金管理機構擔任投保機構的接管組織，存款保險基金管理機構實施被撤銷投保機構的清算，人民法院裁定受理對投保機構的破產申請，經國務院批準的其他情形，存款人有權要求存款保險基金管理機構在本條例規定的限額內，使用存款保險基金償付存款人的被保險存款。該條規定與BIS存款保險核心原則17（賠付存款者）精神吻合。

中國特色部分

相比于BIS存款保險核心原則，我國存款保險條例有三條特色。這些特色符合中國國情，具有積極意義。

第一條特色是，我國存款保險條例對保險資金的資產應用作出了安排。《條例》第十一條規定，存款保險基金的運用，應當遵循安全、流動、保值增值的原則，限于三種形式，分別是存放在中國人民銀行，投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券以及其他高等級債券，國務院批準的其他資金運用形式。

第二條特色是，我國存款保險條例擴展了對存款人保護的方式。《條例》第十八條規定，存款保險基金管理機構可以選擇三種方式使用存款保險基金來保護存款人利益，它們分別是在本條例規定的限額內直接償付被保險存款，委托其他合格投保機構在本條例規定的限額內代為償付被保險存款，為其他合格投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業務、資產、負債。

第三條特色是，我國存款保險基金對存款保險機構工作人員的過失采用了不姑息的態度。《條例》第二十條規定，存款保險基金管理機構的工作人員濫用職權、玩忽職守、泄露國家秘密或者所知悉的商業秘密的，依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

需說明的是，我國存款保險條例第三條和第二十二條為解釋性條款，無實質內容，在此不做解釋。

《存款保險條例》存在的不足

我國存款保險條例有三方面未滿足BIS存款保險核心原則的要求。我認為這些缺失應當在未來得到修正和彌補。

第一個缺失是，我國存款保險條例未滿足BIS存款保險核心原則5（內部治理）。牢固的治理由四個要素組成，它們分別是操作的獨立性、責任和義務、透明和披露、正直的美德。我國存款保險條例對于存款保險基金的內部治理缺乏單獨、清晰的描述，這不利于隔離不適當的政治和行業影響。

第二個缺失是，我國存款保險條例未滿足BIS存款保險核心原則7（跨界問題）。處理跨界問題的關鍵是，在不止一家存款保險機構覆蓋賠付時，要確定哪一家存款保險機構負責賠償過程；在確定保費時，母國提供存款保險的情況應當被識別。我國存款保險條例對于跨界問題缺乏單獨、清晰的描述，這不利于金融全球化背景下的存款賠付。

第三條缺失是，我國存款保險條例未滿足BIS存款保險核心原則16（有效的處置程序）和核心原則18（恢復）。缺乏如何處置失敗銀行的規定，不利于存款保險機構迅速、準確和公平地賠付存款者，不利于減少處置成本和市場混亂，不利于擴大資產恢復。

（作者系中國社會科學院金融研究所研究員）