城市化進程中失地農民基本公共服務保障的財政壓力估算

張彰

摘 要？演城市化進程中城市空間規模的快速擴張產生了大量失地農民，這些失去土地的農民游離于農民和市民之間，既不能像傳統農民那樣依靠土地維持生計，也無法獲得和城市市民同等的福利保障和公共服務。文章在假設地方政府為失地農民提供與城市市民同等福利保障和基本公共服務供給的條件下，通過構建數學模型，量化評估地方財政在福利保障和基本公共服務供給方面可能形成的成本壓力。得出如下結論：第一，地方財政在福利保障方面支出將大幅提高，資金增量接近當年開支的60%，財政壓力不言而喻。第二，在基本公共服務方面，醫療衛生資金增量約為當年支出的一半，增幅較大，財政壓力明顯。教育方面資金增量約為當年的1/4，增幅相對平穩，情況相對樂觀但壓力仍然可見。另外，由于數據不可得等現實因素，失地農民形成的地方財政壓力可能遠遠超過以上測算出的情況。

關鍵詞？演城市化；失地農民；財政壓力；定量評估

[中圖分類號]F812.2；F323.89 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）07-0049-06

自1978年以來，我國城市化進程步伐加快，截止2011年，城市化率已突破50%。城市化的一大特征是城市空間規模的外延擴張，主要表現為大量農村土地轉化為城市建設用地。在我國城鄉二元土地公有制結構框架下，農村土地變為城市土地的唯一路徑是通過國家的強制征收，而城市土地出讓收益歸地方政府所有的政策制度使地方政府成為了土地增值收益的最大獲利者，由此促發了地方政府大規模的征地行為。據統計，近年來失地農民人數驟增，每年新增約500萬人①。對于農民來說，失去土地是失去一筆家庭財富，失去最基本的就業崗位，失去一種低成本的生活方式，失去生存和發展的保障基礎。地方政府作為地方公共服務的主要供給者和社會穩定的維護者，改善失地農民生活狀況、完善對失地農民的公共服務供給是其不可推卸的責任。由此，在失地農民轉變為城市市民的過程中，地方政府必然面臨龐大的支出成本，財政支出壓力不斷增加。

一、文獻回顧

不少學者對失地農民的生存現狀和公共服務供給現狀進行了調研分析。在生活水平方面，安徽省財政廳調研組對安徽省6縣的調研結果表明，農民失去土地后，生活水平普遍下降，尤其是對以農業生產收入為主的農民影響較大，對孤、老、病、殘人員的基本生活的影響更為嚴重[1]。袁芳、蔡銀鶯對武漢市江夏區五里界鎮的調查顯示，該鎮失地農民的農業收入普遍下降，支出普遍上升。農民失去土地后，收入在4 000元以下的從29.75%上升到53.98%，收入在4 000元以上的都有不同程度的下降。支出在400元以下的從27.88%下降到了18.27%，而在2 000元以上的則從9.62%上升到了19.23%[2]；就業方面，唐杰對湖南省株洲市石峰區的實地調查結果顯示，失地農民失去土地后很難適應新的環境，難以找到新的工作崗位，即使部分用地企業迫于政府壓力短期內接受了失地農民進廠務工，但由于多種原因，這些人很快又成了優先下崗的對象[3]。王蒙徽對廣州番禺地區失地農民的隨機調查結果顯示，已就業失地農民工作的不穩定性較大。在一年之內失業人數達到59%，一年以上失業的人口占了13%，短期內只有約1/4的失地農民沒有失業；社會保障方面，主要依靠土地、子女、儲蓄來應對養老和健康問題[4]。另外，從失地農民的公共服務供給現狀看，姜愛華、馬靜對北京市城鄉結合部14個區中城鄉交界處的若干個鄉（鎮）進行調研，認為失地農民的公共服務供給不完善，一是提高居民生活質量的基礎設施供給相對落后；二是義務教育師資力量不夠、學校數量少且費用較高，和城區義務教育水平差距較大；三是社會保障供給不夠完善，社保水平低、覆蓋面小、保障項目少[5]。這些研究均表明，失地農民的生存現狀和公共服務供給現狀不樂觀，和城市市民差距較大。基于現狀，以上研究側重于探討如何建立失地農民可持續生計機制和社會保障機制，對政府所承擔的超預期的公共服務職責、建立完善社會保障體系的財政成本缺乏深入分析和定量評估。

有鑒于此，失地農民在失去土地保障后將更大限度地依靠政府，成為城市人口中的一員，而在農民與城市市民的生存和公共服務供給現狀差距較大的情況下，失地農民轉變為城市市民必然給地方財政帶來壓力。本文基于地方政府為失地農民提供和城市市民同等的社會福利和公共服務的假設條件，試圖分析及定量評估失地農民可能給地方財政帶來的成本及壓力。

二、估計模型與數據資料

（一）研究思路

衡量農民是否真正轉變為城市市民的標準主要包括兩方面，第一，農民是否享受和城市市民相同的福利待遇；第二，是否享受和城市市民相同的基本公共服務，主要體現在文化教育、醫療衛生等方面。本文試圖從失地農民的福利改善和生存環境改善（滿足基本公共服務需求）兩方面來評估地方財政的支出壓力。

中國現行的社會救助制度具有顯著的區域分隔特征，福利系統的覆蓋范圍及覆蓋程度在農村居民和城市居民之間差別明顯，數量龐大的失地農民一直被排斥在城市的社會救助制度之外，沒有享受到城市市民的基本福利。要使失地農民真正轉變為城市市民，就應當將失地農民全部納入到地區的社會救助系統，在陷入貧困時得到當地福利系統的支持。由此，當地福利系統將需要增加社會救助資金開支，以覆蓋區域新增的貧困人口。本文將制度運作開支的資金增量，代表失地農民福利保障所形成的財政壓力[6]。

另一方面，隨著農民轉變為城市市民，對城市交通、供電、供暖，給排水、通訊、環境和防災等基礎設施的建設有了更高的需求，尤其是對和居民生活質量、人力資本素質和技術水平提高息息相關的基本公共服務的需求大大增加。文化教育、醫療衛生是居民生活質量、人力資本素質的主要衡量標準，是保障城市正常運轉的主要方面。本文將這兩方面的資金開支增量作為地方財政為完善失地農民公共服務供給的成本壓力。

（二）模型構建

1. 失地農民福利保障形成的財政壓力估算模型endprint

失地農民轉化為城市市民后，地方財政在福利保障支出方面的資金增量主要取決于失地農民中可能成為貧困人口的數量，以及城市和農村的社會救助福利水平差異。由此出發，地方財政彌補福利差異的成本評估模型包含兩個主要變量：①城市和農村的福利水平差異，即城市和農村社會救助福利水平的金額差異；②失地農民中可能成為貧困人口的數量，即城市社會救助系統所需要覆蓋的額外人口數量。模型的基本表達式如下：

Cw=Dw×P （1）

P=N×α （2）

（1）式中Cw的表示失地農民變為城市市民后，地方財政在福利保障支出方面的資金增量，Dw表示農村和城市福利水平的差異，P表示失地農民中可能成為貧困人口的數量；（2）式中N表示失地農民的數量，α表示城市貧困發生率。

由于我國現行的社會救助制度涉及廣泛的內容，針對城市和農村的項目各不相同，要對城市和農村的社會救助福利水平差異進行金額上的總體估算，存在較大的操作難度。但是，目前制度對貧困群體的救助以最低生活保障制度作為主體項目，可以說，該項目的福利水平構成了社會救助制度的主要福利水平。因此，本文將最低生活保障制度的保障標準作為計算城市和農村社會福利水平差異的依據。

此外，關于失地農民中可能產生的貧困人數的確定，根據目前的幾種經驗方法，較為常用的是依據以往的經驗數據，如以城市人口貧困發生率——城市貧困人口占城市總人口比重，來計算失地農民轉變為城市市民后可能出現的貧困人口數量。

2. 地方財政完善城市基本公共服務供給的成本壓力估算模型

我國城鄉公共服務供給水平差距較大，尤其在教育和醫療衛生方面，因此，本文分別從教育和醫療衛生兩方面構建城市基本公共服務供給的成本壓力估算模型。

首先，地方財政在教育支出方面的資金增量主要取決于城市教育和農村教育人均支出的差異以及失地農民的數量。由此，教育供給成本壓力估算模型主要包括兩個變量：①城市教育和農村教育人均支出的差異；②失地農民的數量。需要說明的是，在核算教育支出時，城市教育支出涉及高等教育、中等職業教育、普通中學、小學教育和學前教育五類；由于高等教育、中等職業教育集中在城市，而農村學前教育基本以個人家庭為主，政府對學前教育的投入基本沒有顧及農村區域，因此，農村教育投入主要包括普通中學和小學兩類。模型的基本表達式如下：

Ce=De×N （3）

De=Au×Ar （4）

Au=■（（Eui/Xi）×Pi））/10 000……（i=1，2，…，5）（5）

Ar=■（（Erj/Yj）×Pj））/10 000……（j=1，2） （6）

（3）式中的Ce表示失地農民轉變為城市市民后，地方財政在教育支出方面的資金增量，De表示農村教育和城市教育人均支出的差異，N與（2）式中的相同，表示失地農民數量；（4）式中的Au和Ar分別表示城市教育人均支出成本和農村教育人均支出成本；（5）式和（6）式中的Eui和Erj分別表示城市教育中第i類學校支出總額和農村教育中第j類學校支出總額，Xi和Yj分別表示城市第i類學校和農村第j類學校的在校學生人數，Pi和Pj分別表示每萬城市人口中第i類學校學生人數比例和每萬農村人口中第j類學校學生人數比例。

從模型中可以看出，根據各類學校教育投入情況、在校生人數、每萬城市人口/農村人口的各類學校學生人數比例3個變量的農村屬性和城市屬性，分別得出城市教育人均投入和農村教育人均投入的差距，最后帶入失地農民數量測算出失地農民轉變為城市市民后教育方面的開支增量。

其次，地方財政在醫療衛生支出方面的資金增量主要取決于城市醫療衛生和農村醫療衛生人均支出的差異以及失地農民的數量。由此，醫療衛生供給成本壓力估算模型主要包括兩個變量：①城市醫療衛生和農村醫療衛生人均支出的差異；②失地農民的數量。模型的基本表達式如下：

Ch=Dh×N （7）

Dh=Ac×At （8）

Ac=（（Ec/Bc）×Pc）/1 000 （9）

At=（（Et/Bt）×Pt）/1 000 （10）

（7）式中的Ch表示失地農民轉變為城市市民后，地方財政在醫療衛生支出方面的資金增量。Dh表示農村醫療衛生和城市醫療衛生人均支出的差異；（8）式中的Ac和At分別表示城市醫療衛生人均支出成本和農村醫療衛生人均支出成本；（9）式和（10）式中的Ec和Et分別表示城市醫療衛生支出總額和農村醫療衛生支出總額，Bc和Bt分別表示城市和農村醫療衛生機構床位數，Pc和Pt分別表示每千城市人口醫療衛生機構床位數和每千農村人口醫療機構床位數。

床均投資是反映醫院資源水平的重要指標，一般而言，床均投資額越高，醫院醫療設備設施水平越高，所提供的醫療衛生服務越完善。因此，根據城市和農村的醫療衛生投入情況、城市和農村醫療衛生機構床位數以及城市和農村每千人口醫療衛生機構床位數比例3個變量，分別得出城市和農村醫療衛生人均投入的差距，最后帶入失地農民數量測算出失地農民轉變為城市市民后醫療衛生方面的開支增量。

3. 數據資料

本文采用政府部門公布的統計數據，以及政府和學術界的研究報告、成果進行分析。第一，根據各學者早前關于失地農民數量的估算以及農民實際占用土地的調研經驗，推算出我國當前的失地農民數量。第二，城市人口貧困發生率是城市貧困線以下人口占城市總人口的比重。由于我國提供生活最低保障的資金有限，貧困家庭享受生活最低保障的條件比較苛刻，且標準線較低，因此，以城市生活最低保障標準作為城市貧困線不能準確表達城市市民貧困情況。本文將采用國際通行方法，結合我國的實際情況對城市貧困線以及城市貧困發生率進行計算。第三，失地農民福利保障形成的財政壓力估算模型中的城市和農村最低保障標準數據從國家民政部公布的社會服務統計數據中取得。第四，教育供給的成本壓力估算模型中的各類城市和農村教育支出經費從《2010年中國教育經費統計年鑒》②數據中整理而得；城市及農村各類學校在校學生人數從《2010年中國教育統計年鑒》數據中整理而得；每萬城市人口在校學生比例以及每萬農村人口在校學生比例根據《2010年中國教育統計年鑒》和《2010年中國統計年鑒》整理而得。第五，醫療衛生供給成本壓力估算模型中的城市和農村醫療衛生支出經費、醫療衛生機構床位數以及每千人口醫療衛生機構床位數均從《2012年中國衛生統計年鑒》中整理而得。endprint

三、模型估計結果與分析

（一）失地農民福利保障形成的財政壓力模型估算結果分析

關于失地農民數量，有學者在2004年提出大約為4 000萬左右；另外，有學者根據經驗推算出每征用1畝土地，就會產生1.5個失地農民，如果按照每年非農建設占用耕地250萬～300萬畝的速度推算，每年大約會增加375萬～450萬失地農民。由此，本文推算出截止2011年，我國失地農民數量大約為7 200萬左右。

關于貧困線的計算方法，一是經濟合作與發展組織1976年在對其成員國進行了一次大規模調查后，提出貧困標準為以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%作為這個國家或地區的貧困線；二是世界銀行1990年根據對發展中國家貧困狀況的研究，提出貧困線為每人每年370美元，即1天1美元。之后隨著物價指數的變化，2008年將貧困線提高到1天1.25美元；三是聯合國糧農組織根據恩格爾系數的含義，提出恩格爾系數59%以上的為貧困，按照這一標準，滿足最低生活的飲食費用除以59%作為貧困線。在以上方法中，經合組織的比例法是以發達國家為研究對象，發展中國家機械地套用該比例將會脫離實際，不能準確表達實際貧困水平；1天1美元法得出的是一條非常典型的絕對貧困線，由于各國購買力水平以及匯率制度完善程度的差異等因素，其僅適合于比較國家間的貧困差異，不利于衡量居民的生活水平；相對于以上兩種方法，用代表居民生活水平的恩格爾系數來計算貧困線，一方面簡單易行，另一方面根據居民的最低基本需求情況，能夠較合理地得出社會應受助者的消費水平。因此，本文采用恩格爾系數法計算貧困線。根據《2011年中國統計年鑒》中城鎮人均食品消費支出數據，估算出我國城鎮貧困線為9 332.7元，結合城市低保標準和享受低保人數的比例，推算出2011年城市貧困線以下的城市人口約為5 050.6萬人，城市貧困發生率約為7.3%。

全國和各省的城市和農村最低保障標準數據如表1所示。2011年，全國范圍內城市和農村的福利差異為143.4元/月，即1 720.8元/年；各省情況有所不同，西藏自治區、湖北省、山東省、河北省以及陜西省的農村和城市最低生活保障標準差距較大，均高于170元/月，尤其西藏自治區高達275元/月。

根據以上推算出的全國范圍內的失地農民數量和城市貧困發生率，由模型測算出失地農民中可能產生的貧困人口數量P為525.6萬人，結合全國城市和農村的平均福利差異，最終確定失地農民福利保障方面的資金增量Cw為90.4億元。根據民政部門數據統計，2011年全國地方財政在城市最低生活保障方面的支出為157.7億元，那么，失地貧困人口在福利保障方面形成的新增開支，相當于2011年全國地方財政城市最低生活保障支出的57.3%。

可以看出，失地農民轉變為城市市民后，地方政府在提供基本社會保障方面上增加的開支是初始開支的一半以上，財政壓力不言而喻。需要進一步說明的是，上述數據僅針對失地農民中的貧困人口，且僅是地方財政在最低生活保障方面的支出增量。隨著經濟的發展和人民生活水平的日益提高，社會保障的目的不僅是滿足貧困人口的生活保障問題，更重要的是居民整體生活質量的提高。我國社會保障體系的內容除了最低生活保障外，還有醫療保障、養老保障以及失業保障等。在失地農民轉變為城市市民的過程中，他們也需要得到和城市市民相同的醫療保障、養老保障以及失業保障，這些變化導致的開支增量將大大高于最低生活保障支出增量，進一步加大地方財政在社會保障方面的支出壓力。同時，農民轉變為市民過程中，加入城市社會保障體系的申請、核實、審批和監督等行政方面的開支將進一步加大。

另外，由于無法得到各省（自治區、直轄市）的失地農民數量，以上僅對全國地方財政的總體狀況進行了分析。由于每個省（自治區、直轄市）的失地農民規模不同、城市貧困發生率以及農村最低生活保障標準和城市最低生活保障標準的差距也有所差異，其所面臨的財政壓力也各不相同。失地農民規模較大、城市貧困發生率較高以及農村最低生活保障標準和城市最低生活保障標準差距較大的省份財政壓力相對較大。從目前的情況看，西藏自治區、湖北省、山東省、河北省以及陜西省的農村和城市最低生活保障標準差距較大，如果在失地農民規模和城市貧困發生率基本相同的情況下，這些地區將面臨較大的財政支出壓力和風險。

（二）完善城市基本公共服務供給的成本壓力模型估算結果分析

在教育服務供給方面，從整理出的數據中可以看出，如表2所示，城市教育供給和農村教育供給差距較大。第一，城市學校的生均支出遠遠高于農村學校。城市中學和小學的生均支出分別為1.71萬元和0.93萬元，而農村中學和小學僅為0.37萬元和0.35萬元，只有城市支出的21.6%和37.6%。第二，農村人口受教育程度也遠遠不如城市人口。在每萬城市人口中有中學生892人，而在每萬農村人口中僅有中學生282人。

根據城市和農村教育服務供給相關數據，由模型測算出城市教育人均支出成本Au為0.37萬元，農村教育人均支出成本Ar為0.04萬元，二者差異De為0.33萬元，結合失地農民數量，最終得出地方財政在教育方面的開支增量Ce為2 376億元。當年全國地方財政在教育方面的總支出為9 869億元，那么，失地農民轉變為城市市民后在教育方面形成的新增開支，相當于當年總支出的24.1%。相對于福利保障方面的財政壓力，教育方面的財政壓力相對較小，但有不少學者認為，7 200萬的失地農民數量是保守估計的結果，部分學者甚至認為當前我國失地農民的數量已經超過了1億人③。如果按1億失地農民計算，資金增量將增加到3 345.23億元，相當于當年地方財政教育總支出的34%，支出壓力增加較大。

在醫療衛生服務供給方面，從整理出的數據可以看出，如表3所示，城市醫療衛生服務和農村醫療衛生服務差距較大。第一，城市醫療機構的床均支出遠遠高于農村。城市醫療機構的床均支出為74.91萬元，農村醫療機構的床均支出21.33萬元，僅為城市支出的28.5%，城市醫療衛生設施水平比農村高出3倍。第二，農村人口享受醫療衛生服務的水平也遠遠不如城市人口。每千城市人口擁有醫療機構床位數6.24張，而每千農村人口僅有床位數2.8張。endprint

根據城市和農村醫療衛生服務供給相關數據，由模型測算出城市醫療衛生人均支出成本Ac為0.47萬元，農村醫療衛生人均支出成本At為0.05萬元，二者差異Dh為0.42萬元，結合失地農民數量，最終得出地方財政在醫療衛生方面的開支增量Ch為3 024億元。當年全國地方財政在醫療衛生方面的總支出為6 358億元，那么，失地農民轉變為城市市民后在醫療衛生方面形成的新增開支，相當于當年總支出的47.6%，開支增量較大，醫療衛生服務供給方面的財政壓力明顯。

四、結 論

本文從城市和農村居民在福利待遇、生存環境（基本公共服務提供情況）兩方面的差異入手，在假設失地農民和城市市民享受同等福利和基本公共服務的前提條件下，量化分析了失地農民轉化為城市市民后可能形成的地方財政壓力。分析結果表明：

第一，就居民福利保障方面，地方財政在社會救助方面的支出將大幅提高，資金增量接近當年開支的60%，財政壓力不言而喻。

第二，就滿足居民基本公共服務方面，地方財政在醫療衛生方面的資金增量約為當年支出的一半，支出增幅較大，財政壓力明顯；在教育方面的資金增量約為當年支出的1/4，支出增幅相對平穩，情況稍微樂觀但壓力仍然可見。

第三，將保障居民福利和滿足基本公共服務兩方面比較來看，地方財政的壓力偏重于保障居民福利，基本公共服務供給壓力主要集中于醫療衛生服務，教育方面壓力相對較小。

另外，由于數據的不可得性等因素，需要對結果進行以下幾方面補充說明。

第一，失地農民形成的地方財政壓力可能遠遠超過以上測算出的數據，居民福利保障方面尤其突出。理由如下：一是根據不同學者的經驗研究現狀，本文采用的方法所推算出的失地農民數量可能小于實際失地農民數量；二是在我國當前的土地制度框架下，農民利益在征地和土地交易中嚴重受損，根據當前城市貧困情況測算出的貧困發生率可能遠遠低于失地農民的實際貧困發生率；三是本文僅采用了居民生活最低保障數據衡量居民的福利狀況，但居民福利狀況的衡量不僅是滿足貧困人口的生活保障問題，更重要的是居民整體生活質量的提高，若將醫療、養老以及失業等保障考慮其中，地方財政壓力將在以上基礎上大大增加；四是在公共服務供給方面，本文僅選取了與居民切身利益息息相關的兩個方面進行分析，然而，諸如建成區擴大增加的新區基礎設施建設、大規模的道路、給排水系統、通訊設施、電力設施、廢棄物處理以及文化、體育公共廣場設施等公共服務供給的改善，都是地方財政新增開支的重要方面。

第二，由于無法準確推算出各省失地農民的數量，以上數據僅僅體現全國范圍內地方財政壓力的總體情況。另外，根據各省城市和農村居民生活最低保障數據，在失地農民規模和城市貧困發生率基本相同的前提下，西藏自治區、湖北省、山東省、河北省以及陜西省將面臨較大的財政支出壓力和風險。

[注 釋]

① 從經驗數據看，每征用1畝土地，就會產生1.5個失地農民，如果按照每年非農建設占用耕地250萬～300萬畝的速度推算，每年大約會增加375萬～450萬失地農民。

② 由于《2010年中國教育經費統計年鑒》是目前能查到的最新的教育年鑒，所以在教育投入成本資金增量測算中采用2009年數據。

③ http：//news.xinhuanet.com/house。

[參考文獻]

[1] 安徽省財政廳調研組.關于失地農民保障機制建設的調研報告[J].財政研究，2006（10） .

[2] 袁芳，蔡銀鶯.城市近郊被征地農民的福利變化及個體差異——以江夏區五里界鎮為實證[J].公共管理學報，2012（4）.

[3] 唐杰.城市化進程中失地農民社會救助體系研究[D].長沙：中南大學，2011.

[4] 王蒙徽.廣州城市發展中失地農民城市化的問題研究[M].北京：中國建筑工業出版社，2011.

[5] 姜愛華，馬靜.城鄉結合部公共服務供給的財政政策研究[M].北京：經濟科學出版社，2012.

[6] 吳偉東. 城市化進程中移民貧困問題與財政壓力估算[J].人口與經濟，2011（6）.endprint