我國現(xiàn)行宅基地置換模式下存在問題研究

吳 倩

（四川師范大學 法學院，成都 610068）

我國現(xiàn)行宅基地置換模式下存在問題研究

吳 倩

（四川師范大學 法學院，成都 610068）

隨著我國城市化進程不斷加深，城市建設用地亟需和農村集體土地浪費現(xiàn)象嚴重，這種城鄉(xiāng)二元結構導致矛盾日益激烈，促進了我國又一次土地改革，“宅基地置換”這一全新制度構想應運而生。筆者以現(xiàn)行的宅基地置換試點地區(qū)：天津、廣東、成都、重慶4地出現(xiàn)的問題為出發(fā)點，以期為宅基地置換制度的不斷完善略盡綿力。

宅基地置換；現(xiàn)有模式；權利保障

1　宅基地置換綜述

1.1宅基地制度存在的問題

1.1.1一戶多宅和超標占地

我國對集體土地的監(jiān)管并不嚴格，現(xiàn)實生活中農村居民大多散居，并沒有合理的統(tǒng)一規(guī)劃區(qū)，加之繼承行為及祖宅不賣等風俗習慣，許多村民都占有不止一處宅基地。以四川省的規(guī)定為例：20～ 30m2的人均宅基地占有面積，其中每戶人口3人以下的算3人，5人以上的算5人。可現(xiàn)實的四川省農村宅基地問題調查分析報告顯示，在問卷調查的四川省15個省轄市、2個縣級市的20個村中，超過一半的村莊中人均宅基地面積超標嚴重，甚至達到了150m2╱人以上。

1.1.2“空心村”現(xiàn)象

工業(yè)化作為城市化的動力，不斷推進國家城鄉(xiāng)一體化的快速發(fā)展，然而我國的現(xiàn)實狀況卻是，農村失去土地的大量勞動力促使城市化速度遠超工業(yè)化速度。2014年1月20日，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)，截至2013年末，我國城鎮(zhèn)常住人口73 111萬人，比上年末增加1 929萬人，城鎮(zhèn)人口占總人口比重為53.73%。中國社會科學院社會學研究所所長李培林表示，這標志著我國從此進入以城市社會為主的新成長階段，越來越多的農民將留在城市發(fā)展、定居。然而農民的身份并未因其住所的改變而發(fā)生改變，他們仍然享有宅基地使用權，這就導致相當一部分宅基地閑置。

1.2宅基地置換的概念

城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，村民對宅基地享有使用權。宅基地置換是指在政府的統(tǒng)一安排下，將宅基地使用權及上面的附著物（建筑物、附屬設施等），按事先協(xié)商并制定好的標準，換取城鎮(zhèn)公寓住房。政府或集體把騰換出來的宅基地進行更加合理的開發(fā)利用，通常通過流轉之后直接國有化，進行房地產開發(fā)，此外還會鼓勵村集體大力發(fā)展第二、第三產業(yè)。這一置換方法不僅解決了城市土地緊缺的現(xiàn)狀，還為農民住房提供了保障。

1.3宅基地置換的意義

“宅基地置換”解決的問題：一是土地利用效率極大提高，閑置的土地資源不再浪費；二是農民可依靠手中的初始權滿足其在城市的住房需求。城市的生活成本對農民來說過高，沒有足夠的經濟能力在城市中買房，農民工僅靠自己的力量難以解決住房問題。在當前制度的約束下，只有依靠農民手中的初始權才能滿足農民工在城市的住房需求。

2　宅基地置換推行的4種模式

2.1天津“以宅基地換房”模式

具體做法是：由天津市政府牽頭，東麗區(qū)政府負責具體操作，專門成立一個用于宅基地置換的單位“天津濱麗公司”，主要負責征收、融資、新住宅建設工作。農民以宅基地（包括村莊用地）換取城鎮(zhèn)住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住，換房完成以后，多出的公寓住房或建設用地，可以作為將來的置換指標，或直接進入市場按照商品房的價格出售，以此來沖抵前期的建筑費用。

2.2廣東三水區(qū)“建設用地異地增減掛鉤試點”模式

三水區(qū)政府選擇1～2個條件成熟的村開展試點工作，首先，劃定單家獨戶式村民住宅禁建區(qū)，將無人居住舊村復耕或村民上樓節(jié)約出來的村建設用地指標，異地交換給三水新城、西南中心城區(qū)等建設條件較好的地區(qū)，以推動城鎮(zhèn)化進程。作為改革排頭兵的廣東省在解決土地資源稀缺的問題上，做出了表率作用。

2.3成都“雙放棄”模式

有以下幾個核心要點。一是“雙放棄”的主體必須是人均年收入高于8 000元，且其中6 000元以上的收入要來自非農業(yè)農民。二是參加此種模式的農戶能夠獲得以下待遇：（1）房屋補償；（2）農戶可以參與城市養(yǎng)老保險，并享受所在區(qū)的財政補貼等一系列社會保障；（3）農戶可以以優(yōu)惠價格買安置房。

2.4地票模式

2009年12月，農村土地交易所在山城重慶成立，與此同時，一種全新的土地交易模式——“地票”誕生。所謂“地票”是指“包括農村宅基地及其附屬設施用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，農村公共設施和農村公益事業(yè)用地等農村集體建設用地，經過復墾并經土地管理部門嚴格驗收后產生的指標?！边@種模式將土地的交易票據(jù)化，把空間上不可轉移的、固化的土地資源轉化為可流動的資產。先造地后用地是地票交易的核心，它突破了城鄉(xiāng)土地市場的隔離，利用市場化機制，確保城市建設用地增加的同時，農村集體土地面積不會減少。

3　宅基地置換存在的問題

3.1強制拆遷

宅基地置換的主體包括政府、村集體、個體農民，因此，三方主體的協(xié)商一致是整個置換項目順利開展的前提，尤其要以個體農民完全真實的自愿同意為大前提。然而現(xiàn)實情況下，政府處于相對強勢的地位，對農民意愿的尊重程度值得深思。雖然整體的置換項目對村集體和農民個體是有利的，但也不排除個別農民因為某些原因不愿意置換。畢竟整個置換過程是以政府為主導方，難免會因“眾口難調”而侵害到個別人的利益，從而將現(xiàn)實中原本應建立在自愿基礎上的宅基地置換異化為農民的“被上樓”。

3.2產權瑕疵

置換之后的土地性質，通常有兩種歸屬。第一，凡是在政府規(guī)劃區(qū)內的土地，統(tǒng)一變?yōu)槌鞘型恋兀瑲w國家所有；第二，仍然為農村集體土地，歸集體所有。這兩種做法，各試點區(qū)并沒有統(tǒng)一采用，但可以看到的是，無論基于哪種立足點采用了其中一種，都會出現(xiàn)問題。若采用第一種，土地最后的歸屬是收歸國有，那么就又會被詬病為變相征地，損害農民利益。若采用第二種模式，那么國家嚴厲打擊的小產權房又會“野火燒不盡，春風吹又生?！?/p>

3.3非法流轉

法律規(guī)定的不完善，導致我國對集體土地的流轉方式、條件、范圍、期限等無法可依，大量農村土地非法流轉，嚴重擾亂土地市場秩序。例如京滬地區(qū)的郊區(qū)，由于其依附經濟發(fā)達地區(qū)，成為小產權房非法買賣的高危地區(qū)，嚴重影響房地產交易市場的秩序與安全?，F(xiàn)實情況下，非法流轉的受益主體往往是“誰流轉、誰受益”，嚴重侵害了農民集體的利益。

4　完善宅基地置換中的法律制度

4.1明確權屬

宅基地置換模式中，有兩個權利首先要明確。第一個是農民對于宅基地的使用權，第二個是農民對建在宅基地上的房屋及其他建筑物設施的所有權。其中，農民對宅基地只有使用權，而不具備所有權；對于房屋則享有占有、使用、收益和處分的權利。另外要做好對農民房屋及其附著物等的價值評估，構建完整的宅基地產權體系，使農民的宅基地財產權具有獨立性、排他性和完整性。

4.2完善流轉制度

4.2.1流轉形式多樣化

近兩年較為普遍的形式是房屋聯(lián)建。農民和房產公司達成合意，共同聯(lián)合建房，并向集體經濟組織提出申請，經集體經濟組織同意后，按規(guī)定在宅基地上建房。所建成房屋，農民按事前協(xié)議按份享有所有權和宅基地使用權，房產公司享有建設用地使用權和部分房屋所有權，其中建設用地的使用年限參照國有建設用地出讓年限。另一種是有償放棄，政府或村集體購買農民的宅基地使用權，農民自愿同意的，可以到城市中以優(yōu)惠的價格購買定向安置房。

4.2.2流轉范圍可擴大

宅基地大量閑置，很大程度上是因為法律限制其流轉，宅基地只可以在本集體經濟組織成員內部流轉，這使得可流轉的對象少之又少。因此關于流轉范圍，筆者認為宅基地流轉不僅可以在同一集體經濟組織內部流轉，還可以在不同農村集體組織、村鎮(zhèn)之間流轉，甚至可以突破農村、城市的限制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。

4.3完善立法

4.3.1在相關法律中明確規(guī)定宅基地置換制度

有法可依，有法必依。只有從根本上明確宅基地置換的方式、限制和禁止的情況，這一土地改革措施才能落到實處，減少城市化進程的阻力，推動我國特殊國情下的城鄉(xiāng)二元結構的良性互動與發(fā)展。

4.3.2完善我國政府的公示制度

因為有眾多主體參與宅基地置換，所以作為其中一員的農民，并不能充分了解整個過程的內容，加上政府的“強勢”地位，農民的利益往往會受到侵害。因此，為落實對農民利益的保護，整個宅基地置換項目中的費用明細都應公示、公告，各主體之間相互監(jiān)督，保證利益分配合理。

10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.12.182

D923.2；D922.3

A

1673-0194（2015）12-0243-02

2015-04-08