健全和完善廣東省績效評價對策研究

燕卿

摘 要：介紹了國外政府績效評價情況，對廣東省績效評價的特點及存在的問題進行討論，并提出要借鑒國外政府績效評價經驗，完善政府績效評價的建議，以利于充分發揮財政資金使用效益，不斷提高政府為經濟社會發展大局服務的水平。

關鍵詞：政府績效評價；績效評價指標；績效評價方法

中圖分類號：G322.7 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）14-0052-03

政府績效評價是公共管理領域內的熱點和難點，鑒于政府績效評價的重要意義，這一評價受到極大的重視，已經引起多方面的研究探索。對政府實行科學合理的績效評價是促進政府與人民關系進一步改進的重要措施，同時，采用這種措施還可以大大提高政府對自身服務水平的認識，對政府服務水平的提高起到積極的作用。

一、政府績效評價的內涵

政府績效評價就是通過政府部門的自我評價、專家評價、公民輿論評價等多種評價機制，結合科學的評價方法和評價指標，根據政府管理的效率、能力、服務質量、公共責任和社會公眾滿意度等方面的判斷，對政府管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果進行評定和劃分等級的過程。

政府財政支出績效評價體系一般包括制定明確、合理的公共支出績效目標，建立科學、規范的績效評價指標體系、對績效目標的實現程度及效果實施考核與評價，并把績效評價與預算管理緊密結合起來。

二、國外政府績效評價經驗借鑒

績效評價實踐始于二戰后的西方發達國家，盛行于20世紀80年代新公共管理運動的興起。它是政府自我內部管理的一場革命。戰后財政困窘及經濟上的壓力、市場經濟的競爭力和發展等成為這場革命的主要動力，而信息科技的進步和新管理理論的發展則為政府績效評價理論與實踐提供了重要支持。本文以美國和澳大利亞政府績效評價模式的分析為基礎，以期為構建我國政府績效評價主體體系尋求可供借鑒的經驗。

（一）美國政府績效評價模式

美國政府績效評價是伴隨著政府預算管理的改革而發展起來的。美國政府績效評價工作比較早，體系也比較完善，其標志就是1933年頒布了《政府績效與結果法案》。1951年，美國聯邦政府預算中第一次明確使用了“績效預算”的概念。1973年，尼克松政府頒布了《聯邦政府生產率測定方案》對績效評價的系統化、規范化開展明確規范。1979年，美國國家管理和預算辦公室制定了《關于行政部門管理改革和績效評價工作》，標志著美國政府績效評價實踐的全面正式開展。

美國政府績效評價是由國家會計總署組織實施的、總統預算與管理辦公室和各政府部門進行的自評，目的是通過制度使聯邦各部門負責任地達到效果，以提高美國人民對聯邦政府的信心。

美國對財政支出評價沒有建立統一的指標體系，不通部門、行業反映效益的指標也各有不同。評價結果的應用主要表現在：及時發現政府部門在管理上的問題，及時提出解決方案供政府部門參考；同時，績效評價的結果與各部門和單位的管理責任緊密地結合起來。

（二）英國政府績效評價模式

英國績效評價體系包括對政府部門評價、單位評價、地方政府評價和項目評價，涉及對立項決策的效果評價，對技術方案的效果評價，對經濟性和有效性評價。主要由各部門實施自我評價，受公共服務和公共支出內閣委員會指導監督。財政部也會對一些政府部門的支出情況進行綜合績效評價。目前，績效評價制度已經成為英國政府公共管理的重要組成部分。

績效評價實施方式主要是各政府部門與財政部簽訂《公共服務協約》，確定其目標與責任，每年秋季要向議會提交《秋季績效評價報告》。英國的績效評價優點在于其績效評價的結果作為調整政府長期經濟目標和計劃的依據；能夠作為財政部對各政府部門制定以后年度預算的依據；能夠作為落實政府責任制的依據；同時，能夠成為公眾和國會對政府監督的依據。

（三）澳大利亞政府績效評價的模式

1983年澳大利亞政府發布的《改革澳大利亞公共服務白皮書》要求政府各部門對每項支出都要做好績效評價計劃，每3—5年對每項支出項目都要進行績效評價工作的初步啟動。1999—2000年，澳大利亞聯邦政府正式實施公共支出績效考核制度。

從評價主體來看，財政與管理部負責組織實施，主要是制定和更新評價原則，指導各部門評價工作，把評價結果提交至議會的年度報告和部門預算安排中。從結果運用來看，澳大利亞政府會計采用的是權責發生制會計制度，實現財政管理改善計劃與業務評價計劃相結合，并為聯邦政府到各州政府都建立了較為全面的績效管理與報告制度。

澳大利亞支出績效評價同樣沒有建立統一的指標體系，不同部門、行業反映績效的指標也各有不同。在評價結果應用方面：澳大利亞的績效績效評價制度建立了一種以結果為基礎和導向的管理責任，加強了資金的使用效果，提高了資金的使用效率。

三、廣東省績效評價的特點及其問題

（一）政府績效評價工作特點

1.建立制度規范

建立包括綜合性制度、專項管理辦法（規程）、業務操作規范等不同層級、配套完整、功能協調、覆蓋全面的制度規范。

2.創新管理機制

在實踐中創新績效目標申報、審核、反饋機制、重點評價機制、財政專項資金競爭性分配評審機制等管理體制。一是績效目標申報、審核、反饋機制。作為預算編制前置性條件之一，規定預算單位在年初編制部門預算專項經費時，必須同時報送項目支出績效目標，財政部門審核批復后作為預算安排的重要依據；不按要求申報的項目不予納入項目庫和安排預算。二是重點項目評價機制。每年各級政府財政部門將選擇部分重大或重點項目開展重點評價，并將評價結果向相關部門通報，為政府決策提供參考依據，也對其他層次的績效評價起著標桿引領和示范作用。三是績效自評及其審核機制。項目單位對規定范圍內的財政資金使用情況形成績效自評報告，報財政部門審核并出具審核意見。此舉對績效評價起到運行調控和質量把關作用。四是專項資金競爭性分配評審機制。按照專項資金的不同性質、不同用途及使用方向，遵循績效優先、優勝劣汰的競爭原則，采用社會公開招標或要件準入、專家評審等不同方式確定資金投向和金額，使有限的資金發揮最大的經濟效益。五是結果應用機制。建立績效問責制度、績效評價信息公開制度。評價結果作為預算安排的重要依據，評價報告上報各級綜合管理部門供決策參考，擴大和加強外部監督，強化結果應用的權威性和剛性。

3.健全機構隊伍

省財政廳設立績效評價處，全省21個地市122個縣局都組建了績效評價科（股），各級預算部門和單位都配備相應人員開展評價工作，形成縱橫交錯、三級六面、基本覆蓋的組織機構，重組流程與功能，是一種制度創新和觀念創新。

4.注重標準化建設、信息化建設和外腦化建設

標準化建設是指在評價過程中建立相對統一、同類通用的指標體系；信息化建設是建立相對獨立又有機統一的績效管理信息“三大系統”：部門預算、財政專項、財政綜合支出績效管理；“四庫”是：評價指標與標準庫、項目庫、專家庫、資料檔案庫；外腦化建設是逐步建立了全省統一的評審專家庫，匯集1 200多名涵蓋各學科、多領域的專家學者，充分發揮社會資源和集體智慧，為財政經濟工作出謀獻策。

廣東省通過實施財政績效評價制度，增強了績效觀念和責任意識，促進了社會公共資源的有效配置，真正發揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用，促進了透明績效政府的建設。

（二）政府績效評價存在的問題

1.績效評價指標存在單一化的問題

長久以來，政府績效評價的指標主要以經濟指標為主，不能對政府工作進行全方位的評價，不利于政府職能的正常發揮。由于偏重于以經濟建設為中心的導向，使經濟增長速度成為政府績效評價的唯一指標，卻幾乎沒有考慮到政府的公共服務和公共產品等方面。這樣嚴重錯位的評價指標，把政府管理工作引向了錯誤的方向，只是過于注重經濟效率的考核，而不考慮政府的公共產品和公共服務等方面的工作，不利于政府正確的發揮自身的功能，影響政府績效的考核。

2.績效評價的技術和方法還是落后

從政府績效評價的技術上看，政府績效評價還是手工的操作，評價的科學化水平還很低，在評價信息的收集、甄別、質的量化技術、以復雜的數學模型為代表的分析技術的應用方面還很落后，不能夠運用先進的技術手段對政府進行科學的績效評價。政府進行績效評價的信息還存在失真的現象，不能有效地整合各個部門的信息，從而不利于對政府工作進行全面的分析、評價。

在政府績效評價的方法上，還不能把定量分析和定性分析的方法有效地結合起來，對政府部門的績效評價往往僅憑表面的印象和感覺，不注重實際的調查。這樣隨意性和片面性很強的績效評價缺乏科學的依據，不能正確地對政府進行績效評估，也不能正確地指導政府的工作，不利于政府作用的有效發揮。

3.績效評價缺少可行的法律保障

世界上許多的國家已經把政府的績效評價納入了法律范疇，相對而言我國在這方面還存在一定的不足。雖然國家認識到對政府績效評價的重要意義，出臺了一些指導性的文件，但還沒有切實可行的法律法規，使政府的績效評價缺少可靠地法律依據，評價的結果也很難讓人信服。對此，我們應該向發達國家學習，把政府績效評價納入法律規定中，以法律手段對政府績效評價進行科學的指導。

4.績效評價目標性比較差

開展政府績效評價不是盲目的，需要一定的目標作指導。但是縱觀我國政府所實行的政府績效評價，我們可以看出，目標性較差，而且還帶有很大的盲目性，沒有從人民群眾的角度思考問題。這是降低政府績效評價的重要原因之一。

5.績效評價結果沒有得到很好的應用

由于目前還存在為績效評價而進行績效評價的弊病，沒有對績效評價結果進行很好的應用，因此無法真正提高政府公共管理水平和服務水平。

四、完善政府績效評價的建議

（一）制定有效可行的績效評價指標體系

有效的績效評價指標對政府績效評價的成功起著非常重要的作用，它能夠改善政府部門的管理，還能夠增強政府的責任性，督促政府始終堅持為人民服務。另外，有效可行的評價指標還能引導政府工作人員向著正確的方向前進，充分發揮政府工作人員的積極性、主動性，提高政府工作的效率。在政府績效評價中，要盡量選擇人工操作與機器操作相結合的制度，有效提高政府績效評價的真實度。對政府工作部門進行績效評估要依據政府工作部門的職能而定。政府績效評價的指標主要包括綜合指標、職能指標以及創新能力指標等。

1.綜合指標

政府績效評價指標應該涉及到政府各個部門的工作，評價指標涉及到政府部門全局的工作，包括政府依法行政以及服務對象的滿意度等方面的指標。

2.職能指標

職能指標就是根據政府不同部門不同的職能制定的評價指標，主要考察政府各個部門工作的完成情況。包括政府部門的工作目標、年度計劃、上級下達的重點工作的完成情況、向社會承諾的重點工作的完成情況等方面的指標。

3.創新能力指標

政府部門的創新能力指標主要是指政府部門注重本部門內部的建設，以及內部管理創新、公務員隊伍建設、政府行政成本的控制等。這些對政府進行評價的指標是一種抽象的指標，不一定能夠實際看到政府工作表面的變化，但是這種工作理念、工作制度的創新，長遠來看有助于政府職能的發揮，有利于政府更好地為人民服務。

（二）采用科學的績效評價技術和評價方法

要想完善政府績效評價必須采用科學的評價技術和方法，政府績效評價是一種現代化的管理方法和手段，需要先進的技術和方法作支撐。采用定性分析和定量分析相結合的手段，利用先進的信息處理技術、專門測定技術、綜合評價技術等對政府工作進行全方位的評價。把先進的績效評價技術應用到建立政府評價模型、確定政府績效評價指標體系等政府績效評價的過程中去。運用定量分析和定性分析相結合的評價方法，對政府績效評價的各個方面進行量的細分，采用清單考核法、分級法以及角色分析法等多種方法進行分析評價。

（三）建立健全績效評價的法律法規

由于缺少切實可行的政府績效評價的法律法規，政府績效評價存在許多的缺陷，不能夠充分發揮政府績效評價的作用。我國應該向發達國家學習，建立健全政府績效評價的法律法規，讓政府的績效評價工作有法可依，更加科學有效地發揮作用，促進政府工作水平的提高。

（四）制定科學的績效評價目標

在進行政府績效評價時，一定要依據政府發展實際制定科學合理的績效評價目標。目前比較暢行的“顧客導向”模式就是一種目標性比較強的政府績效評價方法。該模式以人民群眾的需求是否被滿足作為評價的終極目標，在這個目標的導向下，政府為人民群眾開展的服務得到有效評價。這種績效評價模式讓政府人員能夠在短時間內認識到自身服務的不良之處，同時為下一步政府績效的提升提供科學的建議。

（五）建立績效評價信息數據庫

在績效評價數據庫的建設上，應選擇不同行業、不同類型的財政支出項目作為績效評價數據庫的數據源，同時要做好數據信息的分類管理，盡可能擴大數據庫在財政資金類別和支出項目上的覆蓋范圍。

（六）重視績效評價結果的應用

對績效評價中發現的問題，要認真分析原因，及時加以改進。財政部門要把把事前績效評價結果作為預算安排的重要依據、事中績效評價結果作為撥付項目進度款的重要依據、事后績效評價作為以后年度預算安排的重要參考；對開展績效管理工作較好的部門，在預算安排時予以優先支持，對發現問題不及時整改或不配合的部門，按規定停止對相關項目撥款、調減預算、甚至取消該項目支出。

結語

隨著廣東省改革開放的不斷深入，完善政府績效評價方法已刻不容緩，這對提高政府工作水平具有非常重要的意義。要改善和健全政府績效評價有利于發揮政府管理職能，督促政府各個部門科學的進行管理和服務，不斷提高政府部門的工作效率，更好地為人民服務。目前政府績效評價還存在一些問題，在一定程度上影響了政府管理工作的正常進行。我們應該重視這些問題，積極尋找對策解決政府績效評價存在的問題，使政府績效評價工作更加科學有效地進行，以充分發揮財政資金使用效益，為經濟社會發展大局服務。

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[責任編輯 安 琪]