廣西北部灣經濟區用水總量控制指標體系構建研究

劉 揚 ，褚俊英 ，桑學鋒 ，嚴子奇

（1.華東師范大學，200062，上海；2.中國水利水電科學研究院，100038，北京）

一、區域取用水總量控制指標制定的實踐過程和問題

依據 《國務院辦公廳關于印發實行最嚴格水資源管理制度考核辦法的通知》以及相關政策文件，水資源開發利用控制紅線是指多年平均條件下經濟社會系統取用水量的剛性控制指標，雖然考慮了生態用水，但主要指城鎮生態環境用水，具體包括城市環衛用水、綠地用水、城鎮河湖景觀娛樂用水等，并未考慮河道內生態流量；因此，在面對資源環境矛盾日益突出的當下，必須提出一套科學合理的、面向生態保護的水資源開發利用控制指標，以滿足區域生態文明建設的新要求。

廣西北部灣經濟區地處我國沿海西南端，以南寧、北海、欽州、防城港4個地級城市為核心，海陸兼備，地理位置優越，是我國大西南地區出海最便捷的通道。自2012年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》發布，各省（自治區、直轄市）分別進行了用水總量控制指標的確定，廣西在2012年4月發布了 《廣西壯族自治區人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度推動產業轉型升級的實施意見》，確定了2015年、2020年、2030年全區用水總量控制在303.6億m3、309.1億m3、314.1億m3。南寧、北海、欽州、防城港4市也分別確定了市級和縣級各用水行業不同水平年的用水總量控制指標。

二、廣西北部灣經濟區取用水總量控制指標篩選過程

1.取用水總量控制體系三層次

取用水總量控制體系以流域、區域為單元可分為三層次。

第一層次是人與自然關系層面，從國民經濟各部門分配的供水總量，按照以水定地、以水定產、以水定發展的原則，確定全流域總量控制目標。具體包括流域水資源總量、生態環境基本需水量、現狀供水工程最大供水能力以及水資源量隨機變化的實際供水量等。

第二層次是經濟社會取用水層面，根據供水總量并考慮現狀用水情況，對流域內各級想爭取用水的行政單元進行水量分配。這個過程要經過以耗水為基礎的需水量測算和供需平衡分析，采取各行政區域參與民主協商、省政府審查批準的程序加以確定。

第三層次是水行政管理層面，由水行政主管部門直接面對整個區域各類用水戶，如灌溉、企業、機關事業或個人，根據用水戶的取水申請和相應的用水定額核算，匯總后在本流域、區域用水總量限額內協調平衡，最后確定用水戶的配水總量和年度用水計劃。

2.取用水總量控制指標篩選過程

本研究采用逐級篩選、分層遞進的方法，通過4個步驟篩選指標。第一步，采用文獻檢索構建取用水總量控制總指標庫，共有37個指標；第二步，確立五大篩選原則，確定南北方通用的區域取用水總量控制通用指標體系，共有17個指標；第三步，根據廣西北部灣經濟區特點，設定每層的參照指標，結合相關性分析和主觀判斷確定廣西北部灣經濟區取用水總量控制關鍵指標體系，共有11個指標；第四步，篩選廣西北部灣取用水總量考核指標體系，共有7個指標。篩選流程如下表1所示。

三、區域用水總量控制總指標庫及通用指標體系構建

1.區域用水總量控制總指標庫

由于各國各地區情況差異巨大，當前國內外開展的區域用水總量控制研究尚未形成統一、系統、完整的用水總量控制指標體系，但可參考國內外其他國家和地區的經驗，使區域用水總量控制指標實現定量化、規范化、精細化管理。

（1）國外經驗

以美國、澳大利亞、日本、俄羅斯、南非等為代表的國家均對用水總量控制設定了相應的考核指標。美國大湖—圣勞倫斯河流域和澳大利亞的墨累—達令流域，均采用了取水（調水）許可總量控制指標、逐月計劃用水控制量（取水量、耗水量、調水量）等。日本有兩種河川水權，并將取水許可總量控制量、暫定水權取水量控制量、特定時期取水許可量、河川維持流量（即保證河流維持各種用途水位的最小河川徑流量）作為控制指標。俄羅斯采用限制或規定用水額度、設定污水最大允許排放量、階段（年度或階段）用水計劃量來實現用水控制指標。英國采用取水許可控制量、污水排放達標率作為可持續用水控制指標。以色列同樣采取取水許可控制量作為用水統一管理和控制的關鍵因素。南非水法規定了保留量（the reserve）的概念，包括人類基本需求保留量和生態環境保留量兩部分，作為生態用水控制的兩個主要因素。

表1 取用水總量控制指標篩選過程

（2）國內經驗

國內很多學者均開展了大量工作，針對全國層面，汪黨獻等提出要測算不同水源、不同行業的用水指標作為用水總量控制的關鍵性指標。針對北方地區，魯秉曉對甘肅省金昌市的用水總量控制，主要采用分行業用水量和分水源供水量。劉克巖等在石家莊市平原區將地下水用水總量控制指標作為管理評估指標。張海濤等針對邯鄲市東風湖泉域，提出宏觀總量控制指標體系和微觀定額控制指標體系。針對南方地區，曾祥等將長江流域用水總量控制指標分為約束性指標和指導性指標。

2.區域取用水總量通用指標庫

國內外文獻綜述的取用水總量控制總指標庫中所列37個控制指標，具有區域限制，該類指標在其他地區的適用性，以及所包含的信息全面性、科學性、層次性、重復性、易獲性等，均沒有科學地篩選機制。本研究提出五大篩選原則，擬對總指標進行指標篩選。

①目的明確原則。所選用的指標目的明確，采用科學方法和手段，堅持科學發展的原則，統籌兼顧；從評價的內容看，該指標確實能夠反映有關內容，與評價對象、評價內容無關的指標不得入選。

②系統全面原則。選擇的指標要盡可能地覆蓋評價內容，具有系統性和代表性，即所選指標確實能反映評價內容，反映各子系統、各要素之間相互作用的方式、強度和方向等內容。同時，指標體系應由多層次結構組成，每個層次都能從不同方面反映目的，要反映出各層次的特征，再將各個要素相互聯系構成一個有機整體。

③區域代表原則。選擇的指標應在不同區域間具有相同的結構，因為不同的區域間用水總量控制的關鍵因素有時空差異，南北方差異等地域性明顯，不同發展階段的時間差異明顯。因此篩選指標體系時，應根據地方發展階段和特色，選取包含反映區域特色的指標。

④科學獨立原則。指標的概念必須明確，且具有一定的科學內涵，符合建立用水總量控制的內涵和目標，能夠度量和反映被評價區域的水量控制程度。同時應避免指標信息上的重疊，所以要盡量選擇具有相對獨立性的指標。

⑤切實可行原則。選擇的指標要有可操作性，為反映評價的客觀性和公正性，應盡量采用可計算、易得到、具有操作性的指標，而一些難以得到、不切實可行的指標均不選擇。同時，由于取用水總量控制會隨著自然稟賦條件和人為作用變化而變化，具有非線性變化規律，因此篩選的指標還應反映出評價目標的動態性特點。

根據以上篩選原則，將從上述37個指標中進行篩選，最終得到由17個指標組成的取用水總量控制指標體系。還需根據地區特色，設定強制性指標：

在生態敏感區，將流域河流主要控制斷面允許最小生態流量和生態環境用水量設定為強制性指標。針對廣西北部灣地區，生態敏感區主要設定為欽州灣茅尾海紅樹林自然保護區濕地、西津國家濕地公園、欽州灣海岸濕地、河流的魚類三場（越冬場、產卵場、索餌場）等。在北方地區，將地下水取水總量設定為強制性指標。主要考慮北方地區地下水開發利用程度高，在華北平原產生巨大的地下漏斗，由此帶來一系列生態和環境問題，因此必須限制開采地下水，進一步加強地下水壓采監管。

四、廣西北部灣經濟區取用水總量控制關鍵及考核指標篩選

采用主客觀相結合的手段，根據廣西北部灣經濟區取用水總量控制指標庫的17個指標，運用相關性分析，設定參照指標，并用2007—2010年4個年度南寧、北海、欽州、防城港4個城市21個縣區的水資源總量、供用水情況數據（數據來源《水資源公報》）進行分析。其中相關性越高，即表明該指標越能反映參照指標信息，從而篩選出作為該地區取用水總量控制的關鍵指標。

1.各層關鍵指標篩選

在各層中設立參照指標 （X11水資源總量、X21取用水總量、X31取水調水許可總量），并與其他指標做相關分析，具體結果如表2所示。

第一層中根據指標含義可分為兩類，第一類為表征人類活動的耗水狀況 （X12和 X13），X13與 X11高度相關，即表明X13能覆蓋大部分X11的信息，因此X13入選；第二類表征人與自然和諧相處（X14），雖然與X11微弱相關，但該含義獨特，由此入選。

第二層中各指標與核心指標X21取用水總量進行相關分析，高中度相關的有 X22、X23、X24、X27、X28、X29、X210；弱相關有 X25、X26。即這 7個指標能代表核心指標X21的大部分信息，并且從分水源供水角度和分行業用水角度來表征用水總量的變化情況，作為關鍵指標。

表2 各層指標相關性分析結果

第三層中各指標與核心指標X31取水許可總量進行相關分析。X32與X31呈現高度相關，且根據2個指標實際含義，分別代表不同行政管理手段，因此可獨立存在。最終將上述2個指標入選關鍵指標。

2.各層考核指標設計

綜合考慮以上11個指標，目前最嚴格水資源管理中，用水總量考核指標只有經濟社會用水總量層面的一個用水總量控制指標。基于如下兩方面考慮：一是面向生態文明建設，促進人與自然和諧發展，增加了“主要控制斷面最小月生態流量”指標；二是根據來水頻率動態考核，將紅線分為取水水源和用水行業兩個層面的系列動態指標，促進了精細化管理，其中不同來水頻率是指根據不同來水條件，考核指標可以進行動態折算。建議將地表水取水量、地下水取水量、分行業用水總量控制和主要控制斷面最小月生態流量作為7個考核指標，對每個行政區域進行定量考核。

[1]陳雷.深入貫徹落實中央一號文件精神 全面開創中國特色水利現代化新局面[J].中國水利，2011（12）.

[2]汪黨獻，王建生，王晶.水資源合理開發和用水總量控制[J].中國水利，2011（23）.

[3]胡德勝.中美澳流域取用水總量控制制度的比較研究[J].重慶大學學報（社會科學版），2013，5（19）.

[4]片岡直樹.日本的河川水權、用水順序及水環境保護簡述[J].水利經濟，2005（4）.

[5]李香云.國外生態用水管理制度與啟示[J].水利發展研究，2013（9）.

[6]魯秉曉.金昌市用水總量控制指標確定研究[J].甘肅科技縱橫，2014，43（3）.

[7]汪黨獻，酈建強，等.用水總量控制指標制定與制度建設 [J].中國水利，2012（7）.