中國鄉村城鎮化應走“適度城鎮化”發展之路

蔣昭俠

摘 要中國城市化連續在30年里實現了快速的推進。在充分肯定中國城市化快速發展取得成就的同時，也必須高度重視所暴露出來的問題且有必要對中國鄉村城鎮化發展之路進行反思。為此，提出中國鄉村城鎮化要走“適度城鎮化”發展之路：追求人的城鎮化，這是“適度城鎮化”發展理念；走“美麗鄉村”建設之路，這是“適度城鎮化”的必由途徑；“就地城鎮化”，這是“適度城鎮化”的現實抓手。

關鍵詞新型城鎮化；反思；適度城鎮化

[中圖分類號]F291；F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）05-0060-05

一、對中國鄉村城鎮化進程的反思

改革開放以來，中國城鎮化進程快速推進，城鎮化之路取得了巨大的實踐成效，2013年全國城鎮化率為53.73%，已達到世界平均水平。但從生活方式、社會文化和城鄉協調標準看，目前中國離城市型社會的要求還有較大的差距，依然存在著不少問題：按現行統計辦法計算，城市化率雖逐步提高，但統計城鎮常住的農民工人數中有1/4的人尚未取得市民待遇，有相當一部分人雖然住在城鎮，卻享受不到城鎮公共資源和社會福利。中國鄉村城鎮化開拓進程中的發展不平衡、不協調問題尤其突出，城鎮體系建設、運行機制及其整體功能仍然不能適應從“化”字上求實效的這一要求。持續推進新型城鎮化，既要珍視和發揚成功經驗，又要正視和分析客觀存在的差距，在充分肯定中國城市化快速發展取得的成就的同時，也必須高度重視所暴露出來的問題并有必要對中國鄉村城鎮化發展歷程進行反思。

1. 過去較長時期里，中國鄉村城鎮化往往是注重城鎮建設總量、注重城鎮發展進度，注重城鎮建設中各項指標落實

把城鎮增長的速度，新增城鎮的數量與發展相等同，片面將城鎮建設指標作為衡量各級黨委政府和領導干部的政績主要考核內容。城鎮建設沿襲我國大城市人為擴容的粗放模式。城鎮規劃區大幅度地擴展，忽略成本、忽略質量、忽略效果，以行政手段“越位”推動城鎮的擴張。不注重人民生活水平、不注重產品科技含量和附加值、不注重老百姓的滿意度，不注重人民群眾的認可，不注重城鎮化能給老百姓帶來實實在在實惠。雖然這幾年中國的城鎮發展站在新的歷史起點上，聯系我們是個大農業國而現今還處于市場化改革進程中的國情來看，現在全國貧困人口最集中的地區仍然在鄉村。按照脫貧新標準，目前全國貧困人口數量仍然達到了1.28億人。被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的基本公共服務。城鎮內部出現新的二元矛盾，農村留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來諸多風險隱患。城鎮的整體功“短板”效應突出，即“減少農民”與“致富農民”不相呼應。

早在2 000多年前，古希臘哲學家亞里士多德就說過，人們聚集到城市是為了過上比農村更美好的生活。正因如此，以農村人口不斷地向城鎮轉移為標志，人類走上了城鎮化的道路。如若大量的進城農民工并沒有轉變為市民，而且在農村，由于大量青壯年勞動力流向城鎮，老“三農”問題尚未解決，又出現了老人農業、空心村、失地農民的新“三農”問題，試想這樣的“城鎮化”有意義嗎？我們不能為城鎮化而城鎮化，城鎮化不是終極目標。我們的目標是使人民生活更美好。如果把城鎮化作為終極目標就會在實踐中走偏。歷史的正反經驗都表明，城鎮化的核心和本質應是人的城鎮化，“以人為本”的城鎮化，以人能過上“美好”生活的城鎮化。因此，粗放式發展模式可能帶來只增長不發展的情況，老百姓未必能夠從這種城鎮化模式中得到實惠。

一般而言，城鎮化是工業化發展結果而非源動力，讓農民由窮變富才是城鎮化根本動力。健康的城鎮化需要健康的工業化發展來支撐。工業化的過程一般會迅速帶來GDP的增長，帶來政府稅收和財政收入的增長。然而，工業化是不是一定能夠帶來人民生活水平的明顯提高和社會進步，是不是能夠一定實現和城鎮化的良性互動，則取決于以什么樣的發展觀為指導、走一條什么樣的發展道路問題。

傳統的工業化道路往往可以帶來GDP高速增長，也可以為地方政府帶來高額的財稅，但未必一定能夠帶來人民收入水平的相應增長和生活水平的相應提高。近年來一個普遍現象是居民收入的增長速度明顯低于GDP的增長速度。其中的一個重要原因，就是地方政府為追求經濟總量和GDP，進行“血拼式競爭”這種傳統發展方式的極端體現。如土地問題，土地是農民的“財富之母”、是農民命根子。自然村大批消失，土地快速城市化，集體土地變成國有，政府可以從中獲得大量土地出讓金，這種現象的產生與現行征地制度有直接關系。城鎮發展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎設施建設資金，開發商則獲取土地增值收益，實現暴利，而擁有土地所有權的農民卻不能平等分享土地增值收益。一方面城市建設用地寸土寸金，住房價格持續升高；另一方面卻有大量長期閑置的土地資源沒有辦法利用。農村土地市場開放問題一直沒有突破。依照我國現有法律，農村集體所有的土地必須經過政府征用，才有可能轉為建設用地。在此過程中，土地一級市場的政府壟斷行為和土地征用價格與實際出讓價格的嚴重背離造成了對社會公平的損害，助長了地方政府大規模征用農村土地的風氣。這些現象的重要原因，是在城鎮化發展的過程中還沒有以“以人為本”為指導，這些推動經濟增長的方式對于城鎮化發展并沒有正面的作用。

2. 中國鄉村城鎮化沒有擺脫走資源消耗型的發展老路

不少地區更多依賴土地、水、煤等相對比較豐富的自然資源推動城鎮化發展，而很少顧及資源的承受能力，以不惜消耗大量資源換取城鎮建設速度，同時排放出大量的污染物，對資源和環境構成了巨大的威脅。一方面，城鎮化建設是中國經濟增長的重要推動力。城鎮化建設從土地平整到道路、給排水、供氣、亮化、綠化等基礎設施建設，到學校、醫院、文化體育場所等配套建設，再到房地產開發、工業商業用房、辦公樓建設，是一個較為長期和有規模的投資過程，由此可拉動多個行業共同發展，對中國經濟增長具有強大且持久的潛在推動力。另一方面，城鎮化無法離開工業化的生產和產出。當一個農民轉換為“市民”時，他所依賴的生態足跡將成倍激增。將村落聯成片、建立鄉鎮，首要問題不是蓋樓、造房子、造馬路，而是就業，農民離開土地變成城里人，就要靠工業化來解決就業問題。無論是從生產還是消費的方式來講，城鎮都遠比鄉村來得更加“高投入”、“高消耗”和“高排放”，即便在城鎮化過程中實行農村土地確權，也不會改變城鎮化有賴于工業化的基本邏輯，改變的只不過是城鎮化的機會成本。而工業化生產一個最大的特點便是對生態環境資源的消耗與依賴。endprint

從原始狀態、農業文明到工業文明，人類走過了漫長的道路。由于農耕文明的落后，大家更多的是看到工業文明的積極因素，而對工業文明造成環境的破壞認識不足。在經歷了幾個世紀的發展之后，工業文明的這種價值觀所造成的生態危機，已經把人類文明送上了山窮水盡的不歸之路。

作為后發國家的中國面臨著要在更高的生態環境約束條件下進行城鎮化，環境資源形勢已成為中國下一輪城鎮化發展的主要制約因素。但目前，我國一些地區經濟發展方式相對粗放，資源利用不夠集約，生態環境和水環境污染問題較為嚴重。特別是一些農村地區，由于工業基礎薄弱、產業結構及分布不合理，以及自然環境條件的限制、環境容量彈性小、上游污染物下泄等主客觀制約因素的存在，廢水、廢氣、廢渣等污染物造成的環境問題時有發生。甚至一些地方的“新型城鎮化”重點是放在表面，盲目擴大城鎮化的數量和提升所謂的城鎮檔次。過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險。城鎮空間分布和規模結構與資源環境承載能力不相匹配，資源環境約束趨緊；中小城市具體產業人口功能不足，潛力沒有得到發揮，小城鎮數量多規模小，服務功能弱，農村城鎮化建設規模普遍偏小，使得優質資源并不愿流入到鄉鎮，而周邊農村地區的人力、資金、技術等生產要素又不足以被吸引到城鎮，導致城鎮發展后勁嚴重不足，還弱化了城鎮的聚集效應，對城鎮經濟無法起到帶動作用，反過來又影響了城鎮的發展。此外，城鎮規模偏小，也造成了城鎮基礎設施、公共設施的建設形成不了規模，造成很大的浪費，并阻礙了人口和其它資源的進一步集聚。一些農村地區大拆大建，照搬城市小區模式建設新農村，簡單用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，導致鄉土特色和民俗文化流失，或有城無產，或有產無城，導致空間布局失序增加了經濟社會和生態環境成本，“建設性”破壞不斷蔓延。

推進鄉村城鎮化不能造成水體污染、霧霾頻發，而是要節能減排、綠色低碳，堅持生態文明，就是要把生態文明理念全面融入鄉村城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營管理模式。

3. 中國鄉村城鎮化進程尚未有效地帶動農業產業化

轉移出來的農民，如何留得住，有保障，生活好，即農民就地“轉型”的問題怎么解決？其中的關鍵，要注重產業帶動和支撐，要有新的產業承接兜底，使慣于務農的農民，在“就地城鎮化”過程中轉型為新產業的自食其力者，從而打下新的安身立命的根基。采取多項措施，積極推動農業產業化，千方百計發展新型農業，振興農村經濟，這是許多地方推進城鎮化成功之道。反觀中國城鎮化突出問題之一就是，農村勞動力非農就業轉移形勢大多是以半工半農形勢出現。農業人口無法真正脫離農村，聚集效應較弱，沒有能夠滿足就近就業的條件，再加上種種保障的缺失，農業人口轉移后的生活和就業無法得到根本性的改善。實踐證明，城鎮化水平與農業產業化之間具有明顯的正相關關系：農業產業化發展水平高的國家，二、三產業比較發達，城鎮化水平也較高；城鎮化的不斷推進能夠促使農村地區資源集中和有效利用，促進農業規模經營，加快農業產業化進程。農業產業化發展，能夠提高農業勞動生產率，滿足城鎮化發展帶來的人們對農產品質量和數量的更高要求；農業產業化發展也會使更多的農民從農業轉移出來，享受城鎮化發展成果。可見，農業發展是城鎮化和工業化發展的基礎和前提。沒有農業產業化的支撐，農村就無法擺脫貧窮落后面貌，以人為核心的新型城鎮化就難以真正實現。城鎮化發展越來越需要高效集約的農業產業化提供支持；越來越需要農業產業化提供城鎮大量充足的原料供應及食物產品，對新型城鎮化作出的“市場貢獻”、“人力資源貢獻”、“資金貢獻”和“土地貢獻”。應該說，新型城鎮化是針對傳統城鎮化而言的。傳統城鎮化強調只有在城市才能實現“人的城鎮化”，即“人口轉移型”的城鎮化；而農村人口不向城市轉移而城鎮化，亦即農村就地城鎮化更適宜中國國情。中國是農業大國，農業產業化不僅應當成為鄉村城鎮化推進的起點，甚至應當成為中國城鎮化的重要內容。要對農村的一、二、三產業實行多層次、多元化的優化組合，以龍頭企業為重要載體，專業市場為導向，中介服務為紐帶，用工業化的方法在產前、產中、產后之間形成支撐、聯系，提高綜合生產力。擺在我們面前的一個重要問題是按“人的城鎮化”要求，認真總結快速推進的人口轉移型城鎮化的經驗和存在的問題，吸取過去的教訓。必須看到，無論是傳統城鎮化還是新型城鎮化，歸根到底都是人的城鎮化，中國快速城市化，并沒有使大量進城農村轉移人口真正實現人的城鎮化，說明這樣的人口轉移型城鎮化是片面的、不徹底的。

二、中國鄉村新型城鎮化要走“適度城鎮化”建設之路

當前城鎮化正面臨著擴張速度高于質量、有城鎮無產業支撐、農民“被城鎮化”、掠奪式開發、社會矛盾加劇、生態成本透支等種種挑戰。從目前中國有些情形來看，城鎮化依然是以投資驅動和“房產化”為主，是一種功利性的城鎮化，而不是我們所期待的人本化的城鎮化。因此，鄭重提出中國鄉村新型城鎮化要走“適度城鎮化”（或低工業化的城鎮化）發展之路。

實現城鎮化是一個長期的過程，在一定時期內，一個國家或地區城鎮化推進的速度，必須與其工業化的進程相適應，與其發展水平和經濟實力相匹配，超出了這個能力很可能會出現就業不足、貧困人口增多、兩極分化嚴重等問題，對經濟發展、社會穩定、人民生活都會帶來嚴重影響。推進城鎮化，要從中國的實際出發，總結經驗教訓，量力而行，不能超前。

1.“適度城鎮化”的發展理念

追求人的城鎮化，這是“適度城鎮化”發展理念。城鎮化對一個國家而言，是一個歷史發展過程，城鎮的結構和功能布局一旦確定較難改變。因此城鎮化的發展是否適度，事關城鎮化的成敗得失。從各國發展情況看，城鎮化具有明顯的階段性與差異性。城鎮化發展過程大體可分為3個不同階段：第一是初期階段，城鎮發展比較緩慢，城鎮化水平在30%以下。在初期階段，以城鎮對農業經濟社會的延伸、補充和提升為主，城鄉互動協調、互利共贏成為其基本特征。第二是中期階段，城鎮化水平在30%至70%之間，城鎮相對獨立于農村社會經濟之外急速發展，經濟社會資源大規模地向城市特別是大中城市過度集聚，在城市對區域的輻射帶動功能不斷增強的同時，城鎮化的集中極化發展帶來城鄉分割。第三是后期階段，城鎮化水平超過70%，城鎮進入穩定發展期。后期城鎮化階段，城市通過高度的集聚發展，資源要素發生溢出需要，與之相伴出現城市向農村的空間擴張和資源要素擴散，城鄉融合趨向將更加明顯，城鄉一體化進程加快。endprint

城鎮化這種發展歷程告訴我們，城鎮化和城鎮從根本上改變并不斷創造著新的人類生產生活，不斷集聚集成、提升創新著優質的經濟社會要素，促進了生產力發展進步、經濟規模迅速擴大和社會財富急劇積累，充分體現和代表了人類文明進步。實現美好新生活是城鎮化不斷追求的目標和不竭的動力源泉。與此同時，也要看到，城鎮化在創造現代文明的同時，也帶來了現代“城市病”：人口膨脹、交通擁擠、環境污染、醫療等公共設施不足、建筑強度大、城市空間被壓縮、生活緊張焦慮、鄰里親情交流缺乏等。這也使得人們對城鎮化的價值產生動搖。“采菊東籬下，悠然見南山”成為人們一種新的生活向往。

因此，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。推進新型城鎮化，要著眼“人的無差別發展”，矯正目前的二元化機制，實現城市財政支出和公共產品提供對所有居民無差別、全覆蓋，要解決人的城鎮化問題，要讓人在城鎮中更好地生產生活。中國大體處在中期城鎮化階段，低成本推進城鎮化的很多因素正在消失和改變。況且在中國已經實現的所謂城鎮化率還有很多不真實的因素，需要讓其逐步真實起來，讓符合條件落戶的農民工享受到城鎮的公共服務。解決好農民工在城鎮落戶以及就業、子女教育、住房、社保等問題，這可能比單純追求提高城鎮化率更重要、更有意義。

2.“適度城鎮化”的必由途徑

走“美麗鄉村”建設之路，這是“適度城鎮化”的必由途徑。鄉村新型城鎮化必須走“美麗”建設之路。什么是“美麗”建設？簡言之，就是在工業化和城市化的同時，實現天藍、水清、空氣清新人與自然和諧相處和發展的圖景。就是走人口、經濟、資源和環境相協調，集約、智能、綠色、低碳的發展之路，建設生態文明的美麗中國。中國鄉村新型城鎮化是生態文明的城鎮化，這是中國城鎮化的必然選擇，更是建設美麗中國的內在要求。成功的城鎮化必須是人與自然和諧相處的城鎮化，推進城鎮化不能造成水體污染、霧霾頻發，而是要節能減排、綠色低碳，使城市成為天藍、地綠、水凈、空氣清新、道路通暢的美好家園。堅持生態文明、建設美好家園，就是要把生態文明理念全面融入城鎮化進程，著力推進綠色發展、循環發展、低碳發展，節約集約利用土地、水、能源等資源，強化環境保護和生態修復，減少對自然的干擾和損害，推動形成綠色低碳的生產生活方式和城市建設運營管理模式。改善自身所處環境的迫切需要已使得“美麗建設”內生為中國鄉村新型城鎮化的重要訴求。中國鄉村新型城鎮化過程回應和滿足內生于當下社會的“美麗鄉村”建設訴求已屬當務之急。然而進一步的問題在于，中國鄉村城鎮化如何與“美麗中國”建設相協調和兼容。筆者在此強調：中國鄉村新型城鎮化必須把握大基準，即低工業化的城鎮化或適度的城鎮化。

中國一些處于不健康或亞健康狀態的城鎮，存在的突出問題是空氣和水體遭到污染，噪音超標，設施基本功能缺失，資源消耗系數較大，可循環系數偏低，宜居水平較差。一些中小城鎮近年來發展很快，但同時空氣質量等環境指標明顯下滑，生態優勢在下降。環境質量已經成為社會幸福感和滿意度以及凝聚力的重要來源，這是新型城鎮化過程無法回避的一個基本事實和民意基礎。中國鄉村新型城鎮化建設必須符合中國鄉村的現實區情。就是統籌考慮城市建設與人口、環境、資源、產業等關系，堅持從實際出發，以城市總體生態環境的優化為出發點和歸宿，以方便、和諧、宜居、低碳為目標，始終緊扣生態友好、資源節約的主題，謀求城鎮的可持續發展。

創新城鎮化的發展模式，實施美好城鄉建設行動。將新型城鎮的產業做成集約、智能、綠色和低碳的生態模式；緊扣城鎮地方特色，形成以綠色經濟為核心的生態經濟體系，可持續利用的自然資源保障體系，山川秀美的自然環境體系，人與自然和諧的人文生態體系，建設生態文明、生活富裕、環境優美、和諧美好的新型城鎮；這樣的新型城鎮對于就地轉移農村勞動力，緩解城市就業壓力，消化過剩產能、培育新的增長空間具有積極的現實意義。實施美好城鄉建設行動是從當前城鎮化面臨的困局而提出的一種戰略構想，也必將成為中國鄉村城鎮化健康發展的必由之路。

3.“適度城鎮化”的現實抓手

“就地城鎮化”，這是“適度城鎮化”的現實抓手。城鎮化轉型的一個新特征，是使更多的農民及其后代實現 “人的城鎮化”，不僅在城市可以實現，在農區也同樣可以實現，也就是說，不能只走“人口轉移”的城鎮化道路，也要同時走“結構轉型”的城鎮化道路，引導和組織一部分農民就地就近實現“人的城鎮化”。

由于中國是農業大國，農業人口比重大，農村地域遼闊經濟發展水平相對較低，財政底子薄，因此城鎮化發展應進行“三步走”多元化的安排，即第一步讓需要轉移的農民小部分向大中城市“農轉非”；第二步讓相當多的人向小城鎮集中；第三步讓余下的人離地不進城鎮，仍散居在廣闊的鄉村。這樣既可避免“城市病”的出現，又能達到實現城鎮化的目的。

筆者始終認為不恰當的城鎮化將繼續加大耕地、生態壓力，且農民上樓后無法從事農業生產，必將后患無窮。中國糧食生產的主產區，應因地制宜實行就地城鎮化，或者說新型城鎮化的重點應是大力推進“美麗鄉村”、“美麗小鎮”建設。將村落發展成微型城市，建設美麗小鎮，意味著必然要發展新型農業，通過一、二、三產業的全面帶動，增強鄉村自我“造血功能”，注重產業帶動和支撐，以多種產業支撐促進農村經濟發展，幫助傳統農民轉型。比如，發展新型農業。以創建中國鄉村現代農業示范區為基礎，重點培植特色農業、旅游農業、外向型農業。政府可幫助農民統一解決自來水、污水、垃圾處理、燃氣、網絡、電力、電話、銀行、醫療、教育等基礎設施，農民不必上樓，既節約了土地，又方便農民從事農業生產，穩定種糧大軍，從源頭上保障糧食安全。農戶散落在農田中，從而提高生產效率。因為食物生產者沒有離土，人勤地產，就可以少用化學辦法乃至轉基因控制病、蟲、草害，杜絕食物生產的多種危害，同時帶動糧食生產、食品加工、花卉、寵物生產、休閑、物流、農業觀光、生態旅游、養老、保險、教育、金融、電信等產業的深入發展，帶動就業。endprint

再比如，要調動農民種糧的積極性，必須發展適度的合作化，將農業補貼資金直接與糧食產量掛鉤，提高糧食收購價格，并完善監管機制。除保留少量的化肥外，拋棄或限制農藥、農膜、除草劑、添加劑、轉基因技術的應用。應用生態農作技術提高糧食產量，減小勞動強度，讓耕者有其利，享受國民待遇。更多的人口分布在食物生產的第一線，避免了過度大城市化帶來的弊端。發展生態農業，在食品生產、運輸、加工、消費等各個環節減少有害物質使用，從而使已有的城市化人口得到較為滿意的食品。

[參考文獻]

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[2] 馬凱. 轉變城鎮化發展方式，提高城鎮化發展質量，走出一條中國特色城鎮化道路[J].國家行政學院學報，2012（5）.

Abstract： China's urbanization has achieved a rapid advance in recent 30 years. While we give a full recognition of the achievements that China has made on rapid urbanization，we should also pay intensive attention to problems exposed，and it is necessary to reflect on the development road of urbanization in China's rural areas. In this background，the article proposed that an "moderate urbanization" development path should be adopted in China： pursuing human urbanization，which is the development philosophy of the "moderate urbanization"； practicing the "beautiful countryside" concept，which should be the required way of the "moderate urbanization"； realizing "situ urbanization"， which should be the realistic starting point of "moderate urbanization".

Key words： new urbanization；reflection；moderately urbanization

（責任編輯：李 萌）endprint