30天，最徹底的改革如何落地

齊岳峰

2015年5月4日，江西省峽江縣法院工作人員在為當(dāng)事人辦理立案登記

北京，最高人民法院立案庭。一早，登記入口處已聚集了很多人，手里拿著大包小包的材料向前蠕動。

立案庭庭長姜立波只要推開辦公室的窗戶，就會聽見外面的喧嚷。這樣的場景每天都在發(fā)生，而近期更加密集。

這一變化很大程度上緣自2015年5月1日起實施的全國法院立案登記制度——旨在保障當(dāng)事人可以更有效行使訴訟權(quán)利，通俗的解釋就是“有案必立”。

跨出這一步并不容易。

2015年初，最高法召開全國高法院長會議，院長周強(qiáng)稱，各級人民法院要按照中央的部署，積極穩(wěn)妥推進(jìn)人民法院各項改革，確保各項改革任務(wù)落到實處。

接受《瞭望東方周刊》專訪時，姜啟波說，實施立案登記制度后，在沈陽皇姑區(qū)法院現(xiàn)場的一位律師表示，“實行立案登記制是人民法院有史以來最徹底、最有效的改革”。

沒有立案，就沒有審判

在司法系統(tǒng)中，立案被認(rèn)為是保障當(dāng)事人行使訴訟權(quán)利的首要環(huán)節(jié)，沒有立案，就沒有審判。

全國各級法院普遍設(shè)有立案大廳，“依法、及時受理各類案件。”姜啟波說，相當(dāng)多的法院還大力推行網(wǎng)上立案、預(yù)約立案、上門立案及遠(yuǎn)程立案等多種形式。

事實上，“立案難”此前相當(dāng)長時間一直存在。據(jù)姜啟波介紹，因社會快速發(fā)展、利益格局深刻調(diào)整帶來的各類糾紛案件，在改革開放后大量增長，但各級法院的立案接納能力并未同步提升，于是出現(xiàn)了民眾反映的“有案不立、有訴不理、拖延立案、增設(shè)門檻”等現(xiàn)象。

過去之所以沒能實施立案登記制，緣于很多案件“難以審理、難以執(zhí)行、難以保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益”。

根據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，只有符合“有直接利害關(guān)系”、“有明確被告”、“有具體請求和事實理由”、“屬于法院受案范圍和管轄權(quán)”等4個條件的起訴方可受理。但一些物業(yè)糾紛案件，按規(guī)定，一個社區(qū)的數(shù)百上千戶居民作為原告都需要單獨立案，工作量極大。即便合并審理，仍耗時費力，并不利于提高辦案效率，有時反倒使得民眾質(zhì)疑司法。

還有一些事情，以往認(rèn)為由黨委和政府協(xié)調(diào)比較好，也沒有進(jìn)入立案程序。

這類現(xiàn)象在2014年被高層以政策決議的形式關(guān)注——中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求：改革法院案件受理制度，變立案審查制為立案登記制，有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。

姜啟波告訴本刊記者，十八屆四中全會后，最高法于2014年11月成立了立案改革調(diào)研小組，先后在北京、山東等地，召開了有20多家高級法院、17家中基層人民法院參加的5個座談會。“廣泛聽取了地方法院同志、法學(xué)專家、律師的意見，并征求了全國人大、中央政法委、最高檢、公安部、司法部、中國法學(xué)會等單位的意見”。

調(diào)研情況并不樂觀，“各級法官尤其是基層法官壓力本來就不小，有的基層法院一年就有二三百件積案，但一年也就200多個工作日。”他說。

有了上述調(diào)研，2015年4月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組召開第十一次會議，審議通過了《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》，并以最高法的名義對外發(fā)布。

4月13日，最高法審判委員會1647次會議討論通過了《最高人民法院關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》。這兩份文件都于5月1日起實施。

從高層文件出臺到全面正式實施立案登記制，只有一個月時間。這是以往絕少見到的現(xiàn)象。

最高法的30天

最高法必須趕在中央文件正式實施之前，出臺司法解釋與具體的操作規(guī)程，指導(dǎo)下級法院依法實施。

姜啟波說，最高法確定，在15天內(nèi)出臺具體文件，再用剩下的15天培訓(xùn)各級法院。“備戰(zhàn)”狀態(tài)中，“同志們常常住在辦公室”。

他告訴本刊記者，由于中央深改組的決定，立案登記制的實施“緊急啟動”。面向各級法院與相關(guān)部門、相關(guān)專家征求意見，幾乎同步進(jìn)行。

每天，各方的反饋信息都會被集中匯總，其中不無分歧。

比如說，有人認(rèn)為“有案就立”，但有人認(rèn)為，一些因國家法律設(shè)置以及政策要求，而使公民認(rèn)為自身權(quán)益受損的事件，就很難立案。

根據(jù)4月出臺的這兩份文件，違法起訴或不符合法律規(guī)定的、涉及危害國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的、危害國家安全的、破壞國家統(tǒng)一和民族團(tuán)結(jié)的、破壞國家宗教政策的、所訴事項不屬于人民法院主管的，這6類案件，法院不予登記立案。

更寬的口子還是打開了。調(diào)研確定，不屬于法院主管范圍的事件（如信訪矛盾），也要登記，“但可以駁回立案”。姜啟波拿過一個卷宗說，“有許多這樣的行為，比如移民安置問題、上山下鄉(xiāng)導(dǎo)致的問題、計劃生育問題……”

而如果當(dāng)事人堅持起訴，“也會受理”。

最后一輪外圍審閱由全國人大法工委進(jìn)行，他們修改后，最高法審判委員會還要進(jìn)行一輪修訂。姜啟波說，參加論證的共有一兩百人。

院長吃住在辦公室

2015年4月16日，在全國法院立案登記制改革視頻會上，根據(jù)中央政法委書記孟建柱的指示，最高法院長周強(qiáng)稱，要“從制度上、源頭上解決人民群眾反映的‘立案難問題”。

一周后，針對全國高院立案庭庭長與各級法院立案工作人員的兩個培訓(xùn)班先后運行。一套更細(xì)致的方案下發(fā)至各級法院，關(guān)于立案登記的宣傳材料也出現(xiàn)在各級法院立案大廳里。

至4月下旬，各地仍“不斷請示詢問”，比如，訴狀信息究竟要明確到什么程度？原告起訴要有明確的被告，可同名的人很多，怎么區(qū)分？再比如，怎么提供被告的詳細(xì)信息，很多原告連被告的常住地都摸不清，身份證號碼就更難提供了。

很多訴狀不合格，被退回補齊材料，但時間又成了問題。有人說兩天，但這對來自外地的原告不現(xiàn)實;時間太長又會造成壓案。

姜啟波說，種種因素都會影響立案效率。

經(jīng)過再次論證，最高法最終向社會公開了不予立案的范圍，提前告知公眾。

很多人都有擔(dān)心——放開立案登記后，會不會出現(xiàn)一些難以掌控的事件？最高法要求各級法院成立應(yīng)急小組，預(yù)防意外情況。

而姜啟波所在的立案庭也與各級法院建了一個內(nèi)部網(wǎng)群，及時傳遞信息。

一些法院向最高法表示，擔(dān)心大量立案后審理困難。而最高法則強(qiáng)調(diào)：“嚴(yán)格執(zhí)行，不能有自選動作，不能增設(shè)條件，發(fā)現(xiàn)有案不立的，要追究責(zé)任。”

在過去一個月里，這樣的事情經(jīng)常發(fā)生。姜啟波告訴本刊記者，最高法院長周強(qiáng)、主管立案的副院長景漢朝經(jīng)常吃住在辦公室，某日凌晨5點，周強(qiáng)從內(nèi)網(wǎng)將文件傳給景漢朝，景漢朝爬起來修改，再傳給周強(qiáng)，周強(qiáng)再次改完后，文件即行印刷，報送全國人大常委會辦公廳。

以為院長只抽查幾個省區(qū)，沒想到全查

2015年5月4日，立案登記制實施后的第一個工作日。

當(dāng)日上午，周強(qiáng)安排姜啟波坐鎮(zhèn)最高法信息集控中心，通過遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)抽查全國各地的登記立案情況。“詢問窗口的情況、立案秩序如何、有什么類型的案件、各高院院長是否到位。”

此前一天，最高法向全國派出了10個督導(dǎo)組，并要求各級法院立案現(xiàn)場要有人大代表、政協(xié)委員、律師代表及媒體的監(jiān)督。

當(dāng)日下午2時，臨時向中央請假趕回的周強(qiáng)出現(xiàn)在最高法信息集控中心，他一口氣視頻連線了34個省區(qū)的法院，“請匯報你們現(xiàn)場的情況！”

他還特意要求將視頻切換到深圳龍崗法院，并告訴現(xiàn)場的人：“這是案件最多的一個法院。”

很多省區(qū)并未出現(xiàn)人們當(dāng)初擔(dān)心的“爆棚”，不過有些省區(qū)不太平靜。比如北京朝陽法院的案件比以往同期翻了一番，“一上午登記立案了346件”，這個數(shù)字超出了后期統(tǒng)計的全國當(dāng)日平均立案增幅（40%）。而西安中院反饋說，戶縣民眾曾在戰(zhàn)爭年代資助八路軍銀元，而今有老鄉(xiāng)來立案大廳稱，要通過司法途徑尋求“6000萬元的賠償”。

更有甚者，北京一名律師一人當(dāng)天立案208起，起訴狀原告均為北京市某公司，被告均為望京地區(qū)某社區(qū)業(yè)主。立案律師的說法是，這些業(yè)主拖欠熱力公司供暖費，損害了原告的合法權(quán)益。

208起案件、將近4000頁紙的立案材料，耗時9小時才完成程序，當(dāng)事律師拿到了208張繳費單。

而在最高法現(xiàn)場，周強(qiáng)要求工作人員不斷切換視頻，一定要看到守在立案大廳的各地高院、中院負(fù)責(zé)人。

姜啟波本以為周強(qiáng)只抽查幾個省區(qū)，沒想到全查了。這凸顯了立案登記制度的重要性—— “沒有立案就沒有審判，就沒有司法公正，社會公正也就沒有風(fēng)向標(biāo)，就無所謂依法治國。”

全國法院系統(tǒng)每年約有1500萬件案件。姜啟波記得，過去是否立案要先審查，“有些矛盾可事先控制”。如今，這些矛盾被后置到法院環(huán)節(jié)，“對當(dāng)事人的訴求保護(hù)是徹底的，法院承擔(dān)的社會壓力也是空前的。”

接受本刊記者采訪前，姜啟波聽取了派往全國的十個督導(dǎo)組的匯報。讓他印象尤為深刻的是，在沈陽皇姑區(qū)法院，有兩位老律師一直在現(xiàn)場觀察，并不立案，后來他們對督導(dǎo)組說“這是我們見過的法院系統(tǒng)改革最徹底、最有效的一項（措施）”。

而在5月4日的最高法現(xiàn)場，周強(qiáng)稱，今天對全國法院系統(tǒng)是具有歷史意義的一天，“人民群眾立案難，由此得到根本性解決”。