老齡化背景下我國城市社區居家養老淺析

郭婷

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢 430072）

老齡化背景下我國城市社區居家養老淺析

郭婷

（武漢大學社會保障研究中心，湖北武漢 430072）

人口老齡化帶來的最直接問題就是如何養老。社區居家養老是符合我國國情的養老模式。在介紹我國城市社區居家養老服務體系和部分城市社區居家養老實踐的基礎上，指出目前我國城市社區居家養老存在法律法規不健全、資金短缺、工作人員專業化水平低、基礎設施不完善、行業標準和評估體系缺乏等問題，因此，為了完善我國城市社區居家養老，應落實法律政策，形成多渠道投入機制，提高工作人員的專業化水平，完善基礎設施的建設,建立系統評估機制。

人口老齡化；養老模式；社區居家養老

一、引言

人口老齡化是經濟發展、科技進步、醫療衛生水平提高的必然結果，與此同時，也給社會經濟的發展帶來一系列的問題。目前老齡化帶來的最直接問題就是如何養老，采取什么樣的養老方式，已成為滿足全世界老年人需求的當務之急。

2000年我國已進入老齡化社會，2014年年末65歲及以上老年人口達1.38億人，比例達到10.1%[1]。據全國老齡辦2006年2月發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》顯示，2021—2050年我國老年人口數量加速增長，平均每年增加620萬人，以3.2%的速度增加，城市人口老齡化以平均每年3.1%的速度增加，老齡化水平推進到30%以上。其中2050年左右我國老年人口將達到峰值，為4.8億人左右，超過總人口的1/3，占世界老齡人口的1/4。

面對“銀發浪潮”的沖擊，“未富先老”的中國準備不夠。一方面，經歷老齡社會的時間只有十幾年，社會保障體系正在完善中；另一方面，城市養老機構存在著資源匱乏、總量不足、服務質量不高、門檻高等種種局限性[2]。此外，隨著現代社會的急劇變遷，我國家庭結構發生較大變化，“四二一”家庭模式凸顯。隨著工業化、城市化進程的推進，思想觀念代際的差異使得空巢家庭增加，進而使得傳統家庭養老保障功能弱化。因此,一種承載家庭養老和社會機構養老的新型養老模式社區居家養老應運而生,成為符合我國國情的養老模式。

二、我國城市社區居家養老現狀

（一）我國城市社區居家養老服務體系

城市社區居家養老服務體系是指由老年人所在的社區向居家老年人提供形式多樣的照料服務,以使老年人在自己家中和熟悉的社區中生活。服務的對象主要是低齡、身體強健、日常生活能夠自理或部分自理的老年人。根據老年人接受服務的地點不同，城市社區居家養老分為“居家照顧”和“社區照顧”。“居家照顧”是指老年人在家中居住，由社區內相關組織將服務送到老年人家中。“社區照顧”是指接受服務的地點在社區內的居家養老服務中心、日間照護機構等。我國城市社區居家養老服務體系如表1所示。

表1 城市社區居家養老服務體系

（二）我國部分城市社區居家養老實踐

由于人口老齡化問題日益嚴峻，加之家庭養老、機構養老的局限性，很多城市都積極發展社區居家養老，比較典型的模式有上海市“居家養老服務券”模式、大連市“家庭養老院”模式、寧波市“兩走”居家養老模式和北京市“三結合無圍墻養老院”模式，如表2所示。

三、我國城市社區居家養老存在的問題

（一）城市社區居家養老相關法律法規不健全

首先，我國城市社區居家養老相關的法律法規數量不足。目前關于城市社區養老問題的政策主要有《老年人權益保障法》、《關于在全國推進城市社區建設的意見》等。雖然很多地方政府也陸續出臺一些政策文件，但是缺乏足夠的權威性和強制力，對城市社區養老具體的內容缺乏足夠的法律監督，難以對城市社區養老工作起到監督保障的作用。其次，我國城市社區養老服務相關的法律法規內容不健全，缺乏統籌兼顧。相關法律法規對于發展城市社區居家養老的具體程序、養老設施的建設標準、老年護理人員的職業資格認證以及非營利組織和志愿者的協調組織都沒有詳細的執行細則，使城市社區居家養老在具體的發展過程中缺乏統一的標準，也不利于相關監督部門的監督評估，影響我國城市社區居家養老的可持續發展。

（二）城市社區居家養老資金短缺

城市社區居家養老資金來源主要有三個，即政府財政撥款、自籌資金和服務收入。目前，無論是大連、寧波、北京、濟南或其他城市，在城市社區居家養老建設上均存在資金短缺問題。第一，在政府財政撥款方面，存在政府投入不足。我國財政對社會保障的支出比例雖然逐步增加，但仍然較低，僅在10%左右[3]。據國際貨幣基金組織政府財政統計數據，發達國家社會保障支出比例高于30%，巴西、阿根廷等發展中國家社會保障支出比例達到20%以上。財政支出偏低影響了城市社區居家養老的可持續發展。而對于城市社區中建立老年服務中心的私營機構，政府相關部門缺乏強有力的資金支持。很多私營機構無法享受房租、水電費等的優惠政策，增加了其運營的負擔。第二，在自籌資金方面存在社會捐助不足的問題。自籌資金主要通過社會集資、駐街企事業單位的捐助、居民捐助等方式籌集資金。然而，國內的志愿者組織與第三部門發展緩慢，截至2015年3月底，全國共有社會組織61.3萬個[4]。而到2011年為止，美國的慈善組織數量已超過100萬，城市的社會捐助活動開展舉步維艱，居民的社會參與意識和捐助意識沒有完全培養起來，美國慈善捐助的85%來自全國民眾。根據中華慈善總會公布的數據表明，該會每年收到的捐贈大約只有10%來自大眾。第三，在服務收入方面存在老人及家庭付費意愿低的問題。服務收費是維持一個服務項目的主要資金來源，適用于低償和有償服務的項目。然而，由于“未富先老”的國情，多數老年人自己支配的資金有限，2014年，我國人均GDP也只有7485美元[5]，導致老人參與有償服務的意愿低下,而美國進入老齡化社會時人均GDP為10270美元。

（三）社區工作人員專業化水平低，志愿者隊伍薄弱

我國城市社區居家養老工作人員主要包含兩類:一類是管理人員,另一類是服務人員。服務人員主要分為受薪的服務人員和不受薪的志愿服務人員兩類。無論是管理層還是一線的服務隊伍都呈現出專業水平低的特征。第一，在管理層方面,管理體制不順。目前工作人員的管理體制由老齡委和社區雙重管制,管理政策與業務指導歸由老齡委,而實際的工作考核則由社區直接掌控，管理人員主要按照上級街道辦事處的指示被動開展工作，造成專業化、職業化程度不明顯。另外,管理層缺乏大量的專業管理人才,使得城市社區工作效率不高。第二，受薪的服務人員缺乏專業的知識教育及技能訓練，綜合素質低。當前受薪的服務人員主要來源于本社區的下崗職工或失業居民等生活困難人員，真正社工出身的人數較少。截至2013年，全國社會工作師累計合格31183人、助理社會工作師累計合格91901人，共計12.3萬人。[6]按照美國聯邦政府統計，截至2012年底，全美共有社會工作者64.2萬人，在社會福利和社會服務領域開展大量工作。雖然我國大部分社區服務人員參與過一定程度的工作培訓，但培訓時間短，專業性不強，既不連貫也不系統，并沒有將社會工作的觀念融會貫通。第三，志愿者隊伍及人員數量少，成員結構相對單一，多為退休老年人，中青年少。參與社區志愿者服務的頻率低，志愿者活動很多存在嚴重的形式主義，缺乏連續持久性。日常的、規范的志愿助老活動在多數城市尚未出現。截至2013年11月底，我國經規范注冊的青年志愿者為4043萬人，一年間向社會提供6.9億小時的志愿服務[7]。據統計，美國共有9300萬志愿者，平均每周參加志愿服務4.2小時，一年合計為203億小時，是我國的29.4倍[8]。此外，社區志愿者隊伍及人員的技能水平低，知識基礎薄弱。

（四）社區養老服務基礎設施不完善

我國城市社區雖然越來越重視老年基礎服務設施的設置，但不完善的問題比較明顯。第一，實用性差。很多社區設置的養老服務設施并沒有考慮到老年人的特殊需求，忽視了這些設施的設置應該具有防碰撞、防滑等功能，同時也缺乏無障礙設施的考慮，造成了老年人活動的不便。第二，布局不合理。有的社區并沒有考慮環境、交通等因素，造成服務設施使用率低，導致資源的浪費。第三，種類不全。隨著人口老齡化的發展，老年人對醫療保健、護理等的需求越來越大，此外，對日常照料、文體生活、健康保健、社交等需求不斷增多，而目前的養老服務設施已經達不到社區居家養老服務的基本要求。有的社區盡管有一定的醫療設施，但是社區醫療人員技術水平參差不齊，影響了老年人的看病率，也無法為老年人提供預防、治療、護理等一條龍服務。此外，老年人渴望得到情感上的交流與溝通，而很多社區都無視老年人這一特殊的心理需求，為老年人準備的服務項目過于單一，文化娛樂設施較少，無法滿足老人多樣化需求。

（五）城市社區居家養老服務缺乏行業標準和評估體系，服務質量參差不齊

由于社區服務人員的流動性大和社區志愿者的友情幫助，難以滿足老人隨時出現的求助，無法讓每一次的服務質量得到評價，更無法對服務效果進行質量控制。雖然老年人不出家門就能享受到專業機構才能提供的養老服務，但長期以來，對于服務質量如何，由于沒有統一的標準和健全的評估體系，導致不同地區甚至同一地區不同地點社區居家養老服務質量差異性較大。如上海市評估社區居家養老服務質量時，部分區對服務質量較為重視，設計專門的評估員以及評估制度，定期對居家養老服務社的管理、服務員狀況進行檢查，實行專門的績效評估制度。而部分區則在街道居家養老服務社中進行質量跟蹤回訪，考察居家養老服務員是否提供了服務，老年人對服務的滿意度等等，往往在各區之間，抽查比例、評估范圍、評估標準等等均不相同，同時其中缺少針對服務本身質量情況的評估與調查，使得整體居家養老質量評估缺乏科學性。在日本，評估重點是對服務成本、服務過程、服務內容進行評價。針對服務對象采用個案的臨床介入方法，而針對服務提供機構則采用形式多樣的復合式介入方法。

四、完善我國城市社區居家養老的建議

（一）完善并落實城市社區居家養老相關法律政策

我國在城市社區居家養老方面尚沒有完善的法律法規，使得推行城市社區居家養老缺乏法律基礎。第一，政府需要對原有的法律法規進行完善，細化《老年人權益保障法》及其他城市社區相關法規的條例及內容，增加具體的法律實施細則，比如養老設施的建設標準，養老管理及服務人員的職業水平要求，以及志愿者的規范管理等，從法律上給城市社區居家養老服務一個統一的管理標準，便于養老相關部門進行定期的審查考核，還要建立社區居家養老服務評估和懲罰機制，對服務過程中的問題進行考核、評估和懲戒，規范養老管理、服務人員與機構的行為。盡早制定并頒布配套、完善的城市社區居家養老法律法規，讓城市社區居家養老在推行、發展中擁有法律依據。第二，政府應從政策上重視，發展普惠式城市社區居家養老，完善發展社區居家養老的有關政策。一是稅收政策。對經審定合格的城市社區居家養老服務中心給予稅收優惠，如免征營業稅等。二是土地政策。經民政部門批準興辦的養老服務機構，要優先劃撥土地，并適當降低土地出讓價格。三是財政政策。各級政府制定每年投入社區居家養老的預算，對生活困難的老人予以補貼，對民辦養老服務機構給予一定標準的補助，保證社區居家養老的可持續發展。四是行政事業性收費。各級政府應對社區居家養老服務項目涉及的市政公用設施配套費等費用予以免除。

（二）擴大政府財政投入，形成多元化和多渠道投入機制

第一，擴大政府財政投入。城市社區居家養老是政府組織和推動的一項社會福利事業，也是社會保障的重要組成部分。因此政府需要通過對城市社區居家養老的整體規劃，建立起居家養老的預算制度，從而保證對城市社區居家養老的持續投入，并在現有投入基數上以不低于國民收入增加的比率，做到逐年增長。規定省、市、縣各級政府每年對城市社區居家養老的投入比重，并保證投入的資金落實到位。從稅收和福利彩票收入中提取一定比例資金支持城市社區居家養老發展。第二，實現投入多元化。運用優惠政策鼓勵非營利機構、企業開展城市社區居家養老服務，引入競爭機制，降低服務成本。積極推動在養老服務產業領域建立穩定的銀企合作機制，爭取銀行貸款支持，鼓勵企事業單位、社會團體、個人、外資興辦養老服務機構，對發展城市社區居家養老的實體采取貸款利率優惠。完善養老金指數化調節機制，使得老年人有能力購買社區居家養老服務。第三，政府進一步放寬非營利機構接受社會捐款的限制，增強公益組織在吸收社會資金方面的作用。此外高效利用社區關系網絡資源，建立公開便捷的城市社區服務資金捐贈平臺，鼓勵社會人士積極捐贈資金投資社區居家養老服務項目，將養老產業列入扶持產業名錄。

（三）提高工作人員的專業化水平，鼓勵志愿者參與

要做好城市社區居家養老,必須提高工作人員專業化水平。從招聘、培訓、工資福利和管理等環節入手,形成一套完整的管理人員和服務人員培育和管理體系。第一，理順管理體制，將與管理人員相關的政策、業務指導和工作考核歸由一個部門；第二，開設社區居家養老服務管理專業。積極鼓勵有條件的高等院校和職業教育機構設立養老管理與服務、老年護理、老年社會學和老年產品開發等專業，從根本上提高工作人員的專業素養。對現有的社區居家養老服務人員進行有計劃的培訓，與大專院校、衛生院校聯合協作,確保其掌握基本的保健、護理及康復的知識和技能。第三，建立健全完善的社區職業工作者資格認證與評價管理制度,按照服務人員的學習和培訓成果設立初、中、高三個等級的資格認證,初級為進入社區為老服務的最低門檻,需持證上崗。并且根據不同等級的服務人員設立不同的收費標準,且按等級設立薪酬水平,激勵服務人員不斷提高自身專業素質。第四，鼓勵志愿者廣泛參與。社區基層組織要及時宣傳，吸引更多的人參加志愿者服務。此外，大力倡導發展社區居民間的互助服務。比如，建立“時間儲蓄”制度。在雙方自愿的前提下，由準老人或健康低齡老人為高齡老人或生活自理困難的老人提供服務，將服務的時間記錄、存檔，待服務者需要服務時，再由別人為他提供相應的服務。同時建立城市社區養老志愿者服務激勵制度。通過國家法律、政府規定和社區約定使其常規化、規范化。

（四）完善城市社區居家養老設施的建設

第一，政府相關部門應該將社區養老的建設規劃納入城市規劃中。對新建社區建設時要提前規劃，留出養老服務設施建設場地，較老的社區則根據具體情況進行改造。要以區域內老人的養老需求為導向，在設計上充分考慮老年人的不同生活習慣，保障其生活的舒適安全。第二，合理布局城市社區養老基礎設施。要發揮各個社區自身的地理環境優勢，讓老人在舒適自然的情況下接受社區的養老服務。第三，豐富養老設施的內容。我國城市社區的養老設施在規劃建設中要注重加強多樣化，以此來滿足老人不同的需求。社區養老基礎設施包括社區健身器械、社區養老院、社區日托所、老年活動中心等，要讓老年人不僅要老有所養還要老有所樂，老有所學。社區特別要注重整合現有的社區醫療資源，一方面建立健全社區的衛生服務站，提高社區醫療衛生的綜合水平，滿足老年人基本的醫療需求；此外，建設專業性強的養老服務機構，比如老年人護理中心、老年保健康復咨詢機構等。同時，社區的醫療衛生機構與附近專業的公立醫院建立長期合作，包括醫生的學習培訓、社區病人的醫療、康復保健等內容。探索“醫養結合”模式，將醫院，社區和家庭聯接起來為城市社區養老服務。

（五）建立系統的城市社區居家養老服務評估機制

第一，建立對老年人養老服務需求的評估機制。養老服務需求評估是對有日常生活照料服務需求的老年人進行評估，通過評估可保證政府的補貼資金真正用到最需要政府幫助的老人身上，發揮最大的資金效益。因此，評估的指標體系應側重于老年人居家養老中與生活照料相關的具體狀況，包括老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭經濟支付能力，其中老年人的自理生活能力是養老服務需求評估的主要內容。第二，建立養老服務質量的評估機制。可采取向服務員發放服務手冊、建立服務監督員、定期走訪服務對象等方法，對居家養老服務的效果、效率進行服務質量評估。同時還要對居家養老的發展規劃是否科學合理、現行政策是否解決實際問題進行評估，以此不斷完善評估工作。第三，組建中介性評估機構，使評估人員逐步職業化。應借鑒發達國家的經驗，鼓勵社會力量參與社會福利評估，發展NGO性質的評估組織，逐步使評估人員納入國家的職業系列，促進養老服務評估向職業化發展。同時，政府應建立對評估的監督管理和投訴受理制度。

注釋：

[1]國家統計局.2014年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html, 2015-02-26.

[2]陳靜.養老機構發展的瓶頸問題及其化解探析——以天津市為例[J].社科縱橫,2012,(10).88-90.

[3]根據《中國統計年鑒》計算而得。

[4]民政部.截至今年3月底全國共有社會組織61.3萬個[EB/OL]. http://mjj.mca.gov.cn/article/xzglxw/201504/20150400809439.shtml, 2015-04-30.

[5]根據《國家統計局2014年國民經濟和社會發展統計公報.計算而得。

[6]根據《中國統計年鑒2014》計算而得。

[7]青年志愿者行動20年注冊志愿者超4000萬[N].人民日報, 2013-12-03.

[8]徐曉雯,張新寬.我國城市社區居家養老服務問題探析[J].山東財政學院學報，2013,(1):78-86.

C916.2

A

1671-5136(2015)03-0024-04

2015-08-30

郭婷（1991-），女，陜西咸陽人，武漢大學社會保障研究中心碩士研究生。研究方向：社會保障理論與政策。