論我國環境民事公益訴訟制度構建與創新

于澤華

2010年12月13日，全國第一個環境民事公益侵權訴訟，在昆明市中級人民法院開庭審理，環保部門首次作為原告提起了訴訟。在本案的庭審過程中，法官創造性地引入運用了大量法律制度，其中環保局第一次作為環境民事公益訴訟的原告參加了案件的訴訟和庭審，引起了社會的關注和討論。

社會生活中，當人們用法律手段來維護環境權益時，基于多方面原因，法院卻往往以“無直接利害關系”為由而不予立案，使得受到損害的環境權益無法通過司法制度得到救濟，這一現狀迫切需要我國盡快推進環境民事公益訴訟的立法和實踐。因此，創新和完善我國環境民事公益訴訟制度是目前環境訴訟需要解決的首要問題。

一、環境民事公益訴訟制度

公益訴訟的產生及發展。公益訴訟是發源自羅馬法。在羅馬法中，公益訴訟是為保護社會公共利益的訴訟，除法律有明確的特別規定者外，凡市民均可提起此類訴訟。到了現代社會，因為國家公權力對危害社會公共利益的行為追究其法律責任，公民私人沒有權利同時亦沒有必要介入此類訴訟中。法院認為，對于社會公共利益，由于公民個人與其沒有直接的利害關系，故其原告資格法院并不予承認。

但實際上，在現代社會中，僅僅依靠國家行政全能已經遠遠不能滿足維持各種社會福利的要求或恢復已遭到破壞的社會秩序的利益。環境問題的嚴重性逐漸凸顯，環境侵權案件不斷涌現，傳統訴訟法解決不了環境公益救濟，這已經是不能否認的事實。因此，建立起能夠符合環境侵權糾紛案件特點的環境民事公益訴訟制度，就成為了構建和完善環境侵權救濟機制的必須。

環境民事公益訴訟的概念明晰。環境公益訴訟，“是指為了保護社會公共的環境權利和其他相關權利而進行的訴訟活動；同時也是針對保護個體環境權利及相關權利的環境私益訴訟而言的”。具體而言，是指包括公民、企事業單位、社會團體在內的社會成員，在環境受到或可能受到污染和破壞，為了維護環境公共利益不受損害，針對有關主體而向法院提起訴訟的制度。

環境民事公益訴訟的特點。環境民事公益訴訟是為了保護社會公眾的環境權利與解決環境公益糾紛案件而創設的民事訴訟制度。將其與傳統的環境民事侵權訴訟制度作對比，發現其具有以下特點：

訴訟目的的公益性。環境民事公益訴訟的被訴行為一般并不直接損害原告的私人利益，但該被訴行為通常為已經侵害或可能危及到社會公共環境權益，“原告申訴的基礎并不在于自己的某種利益受到侵害或脅迫，而在于希望保護因私人或政府機關的違法行為而受損的公眾或一部分公眾的利益”。

原告主體的廣泛性。環境民事公益訴訟制度的原告并不局限于“與案件有直接利害關系”的人，任何組織或個人為了維護國家、社會的環境公共利益都可以把侵害公共環境利益之人推上被告席。

訴訟提起的預防性。環境民事公益訴訟的目的是為了維護和增進環境公共利益，但是維護和增進環境公共利益的最終目的并不是為了賠償因為環境污染或生態破壞而造成的健康損害或者經濟損害，而是為了預防、減少或消除可能影響公共的環境權益的環境污染和生態破壞。

二、環境民事公益訴訟的國外經驗

環境民事公益訴訟在西方發達國家的環境法理論與實踐中已存在二三十年了，屬于“現代型訴訟”之一。基于此，筆者認為可以通過對比美國的相關做法，總結經驗推動符合我國特色的公益訴訟體系建設。

美國的集團訴訟是以衡平法程序為基礎，依據衡平法法則建制的。該訴訟制度在環境訴訟中運用廣泛，其訴訟機制與我國的代表人訴訟制度非常相似，但又有三個非常明顯的區別：1.我國的代表人，只有進行了登記，法院才認可其在本訴訟中的原告地位；但是美國集團訴訟采用默示制度，充分保障了代表人相關權利。2.在代表人的產生問題上， 我國群體訴訟的代表人的產生是必須經由當事人推選，而集團訴訟同樣允許以默示的方式認可訴訟代表人的地位。3.我國的訴訟代表人制度是允許此次訴訟中未參加登記的人另行起訴，只是必須在訴訟時效期間內的起訴，則法院就可以依法作出裁定，適用原判決；而集團訴訟的判決效力包括既判效果，即當一案件作為集團訴訟判決后，其它成員不管是否參加，都不能再以同一訴訟標的起訴。

此外，在美國環境法中，公民訴訟是指公民可以對違法排污者或未履行其法定義務的聯邦環保局依法提起訴訟，要求違法排污者消除污染，對遭受污染損害的公民進行賠償；督促各級環保局依法履行其法定義務，并加強環境管理。

三、以訴訟主體為中心淺淡我國的環境民事公益訴訟制度

要建立環境民事公益訴訟制度必須要采取擴大原告資格范圍，啟動多元化訴訟模式等措，筆者認為我國環境公益訴訟的原告主體應當包括公民個人、環保組織、行政機關和檢察機關。

公民個人。公民個人享有對破壞環境公共利益的行為人提起民事公益訴訟的權利。根據對傳統訴權理論的理解，起訴權只被賦予給了與受損利益有直接利害關系的人。這樣的法律規定明顯不利于環境保護事業，縱容了侵害環境的行為人，受損害的環境利益亦得不到彌補，故不應囿于“直接利害關系”而對原告資格作出限制。近幾年，我國部分補救性的環境行政責任有逐漸民事化的趨勢，即環境行政機關以國家環境資源所有權代表人的身份，對侵害公共環境資源的行為提起民事訴訟。此訴訟具有明顯的公益性質，這是我國環境民事公益訴訟的一個相當大的突破。

環保組織。環保組織作為環境民事公益訴訟的原告，具有多方優勢，例如它們以保護公共環境為宗旨，擁有大量從事環境保護方向的專業人員。但我國目前通行法律法規中，在解決環境民事公益糾紛中都缺乏可執行性。此外，結合我國社會現狀，我國環保組織的弱小與環境公益訴訟的緊迫性、專業性、訴訟費用高昂形成了尖銳的矛盾。

因此根據目前的實際情況，要依靠環保社團提起環境民事公益訴訟，困難尚多。但為了促進我國民間環保組織的健康發展，我國應從制度上給環保民間公益組織創造生存的土壤，同時在民事訴訟法上明確規范其職責范圍，促進環保公益組織作為合法的訴訟主體平等地參與環境民事公益訴訟。

環境行政機關。目前，我國的法律法規和規范性法律文件均確認了環保部門作為環境民事公益訴訟的主體資格。但，筆者認為將環境行政機關納入到環境民事公益訴訟的原告范圍之內是不妥的。法律上已經賦予了環境行政機關保護公共環境資源的職權， 它們不但擁有管理權及一定的行政強制權，而且一旦這些行政行為不足以制止侵害環境公共權益的不法行為， 環境行政機關可直接申請人民法院強制執行， 故它們沒有提起環境民事公益訴訟的必要。

檢察機關。檢察機關作為提起環境民事公益訴訟的特設機關是各國均采用的制度。無論是在大陸法系國家還是英美法系國家，檢察機關都作為“最高法律秩序和道德的代表者”，對民事爭執和經濟糾紛進行干預，以保護公益和維護法律。我國現行立法雖未明確作出規定檢察機關可以提起民事公益訴訟，但從現實實踐看，檢察機關在實踐中提起民事公益訴訟的成功案例屢屢出現。因此，通過法律賦予檢察機關提起環境民事公益訴訟的權利， 既符合檢察機關作為國家法律監督機關的職能特點， 同時也體現了環境公益訴訟國家干預的原則。

環境民事公益訴訟制度是解決環境糾紛案件不可或缺的途徑，同時它也是維護乃至激發公民司法信任感的重要機制，故建立起完善的環境民事公益訴訟制度勢在必行。但是由于我國目前現實的局限，決定了該制度從被認知到最終付諸實施不可能一蹴而就，而將是一個長期而曲折的過程。因此這需要我們在理論和實踐上、時間和空間向度的積累，以建立起切實可行、行之有效的環境公益訴訟制度，從而更好地維護公共環境權益。

（作者單位：中國社會科學院研究生院）