土地流轉中的糧食安全問題

李付良

從糧食安全、農業現代化（或農業產業化）的角度，審視當前土地流轉過程中“非糧化”問題，進行多重因素分析，探討土地流轉，尋求糧食安全的線路和制度選擇，進而從政策、理論及可操作的層面提出問題解決之道。對當前農村土地流轉

提供理論支持。

“民以食為天，農以糧為本”和“無糧不穩，有糧不慌”是古往今來人所共知的道理。特別是我們這個泱泱人口大國，更應把保證糧食安全作為不可動搖的國策，作為農業工作的重中之重。因此，長期以來黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，為嚴格控制耕地紅線采取了不少舉措，為推廣良種良法提高糧食單產給予了不少投入，并取得了很大成效。但是近年來，隨著農村改革的不斷深入和農村經濟增長方式的轉變，出現了一些挑戰糧食安全的新問題，如當前正在全國迅速推進的大規模的農村土地流轉就存在影響糧食安全的隱患，必須引起人們高度關注。

土地流轉存在嚴重的“非糧化”問題

日前，河南省地方經濟社會調查隊發布的一份報告顯示，河南省一般農戶流轉土地的“非糧”比例已經高達40%，而土地經營大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至目前的60%。

2013年4～8月，西北農林科技大學“糧食主產區土地流轉的現狀及機制構建”課題組曾對河北、河南、山東、安徽四省的土地流轉進行了深入調查。結果顯示，這四個糧食主產省土地流轉的“非糧化率”達61.1%，且流轉規模越大，“非糧化”傾向越明顯。

雖然國家近年來加大了對糧食種植的鼓勵扶持政策力度，但糧食作物與果蔬等經濟作物相比，經濟效益仍然處于劣勢。總的來說，我國耕地質量是不斷降低的，種糧成本不斷提高。為什么土地會非農化、非糧化？就是因為經過多次流轉后，成本很高，不得不非農化、非糧化。據我粗略了解，一畝地糧食平均利潤270元（5種糧食），一畝地蔬菜平均收入3940元（9種蔬菜），再加上一畝地1000元左右的流轉費，種糧食是虧本的。由于土地轉入的成本很高，必須有收益，才能獲得一定的利潤空間。種藥材、特色農產品，有利于農民增收，但卻威脅到糧食安全。農民和企業家更關注的是個人利益，而糧食安全具有深刻的國家戰略意義。

保障種糧農戶利益，積極引導土地流轉

隨著城鎮化不斷加快，農民進城務工越來越多，如何解決“誰來種地”問題，為什么現在農民都不愿意種糧食，因為糧食價格太低。

糧食具有社會屬性和商品屬性雙重性質，要堅持一手抓市場的基礎性作用，一手抓政府的支持保護和宏觀調控。一方面著力培育一個統一、規范、有序、對價格反應敏感的大市場，讓農民根據市場需求，主動調整糧食結構，推廣應用高產、優質、高效技術和良種，實行定向生產。另一方面，充分發揮政府的調控作用，適時矯正市場缺陷；在現有政策基礎上，采取更加傾斜的措施，以主產區為重點，加大支持力度，讓種糧農民有利可圖，得到更多實惠。

在土地充分確權的基礎上，按照依法自愿有償的原則，引導土地承包經營權向生產經營能手集中，大力培育和發展種植大戶和家庭農場；加強土地承包經營權流轉的管理與服務，建立和健全農村土地承包經營權流轉市場，健全土地承包經營糾紛調解仲裁制度；鼓勵新型經營主體與農戶建立利益聯結機制，探索推行租金動態調整或土地入股保底紅線等辦法。

加強政策引導，鼓勵國有糧食企業積極參與

土地流轉引發的土地規模經營激活了高效農業的發展，不少企業和土地受讓業主一般都選擇發展藥材、水果、蔬菜、花卉苗木以及特種養殖等效益好的、市場前景好的優勢特色產業和產品，造成了耕地的大量流失，進而對糧食產量帶來了不利的影響。

國有糧食企業主動參與土地流轉、建設生產基地，有利于確保耕地的“糧屬”性質，對保持糧食產量規模、從根本上保障國家糧食安全具有不容忽視的作用。加快農村土地流轉是大勢所趨，國有糧食企業應當適應這種形勢，充分利用從中央到地方各級政府鼓勵土地流轉、發展現代農業的有利契機，積極主動參與土地流轉，建設糧源生產基地，在提升糧源掌控力度、完善發展產業鏈的同時，推動農業現代化，服務經濟社會“三化同步”發展。

注重糧食生產領域調控，維護糧食市場穩定

目前糧食宏觀調控政策體系著重于流通領域調控，如糧食的托市收購、臨時收儲等，而生產領域則缺少調控政策。在糧食生產宏觀調控中，應引入政府種植計劃概念。比如小麥每年需要產量多少，需要多少種植面積，將此目標任務層層落實下去，落實到地塊上、農業合作社上，并給予相關補助。并適當引入調控機制，將制度設計和家庭農場相結合，按照種植面積來實行補助，將補助和種糧相統一。

關于糧食生產調控政策，政府對主要農產品事先安排計劃性種植規模及面積，在糧食生產區的各省、區、縣公布并分配計劃指標。通過生產者與政府部門的溝通，引導農民參與。對參與計劃的生產者給以有針對性的生產補貼，其他未參與生產調控計劃的生產者則可以自主決定種植品種，但不能享受政府補貼。政府可以通過調整計劃面積和補貼額度，確保供與求在可控的范圍內，利用補貼的高低實現種植計劃的落實。當生產者的種植意愿過強時，政府可適當減少計劃面積或調低補貼標準，當生產者的種植積極性偏低時，政府則可以適當擴大計劃面積或調高補貼標準。

明確土地流轉的戰略定位，保障糧食安全的可持續

保障糧食安全的可持續就要摸清耕地紅線、糧食紅線和生態紅線，把糧食安全目標逐省逐市進行分解，把糧食生產指標分到各個省市，實行國家調控，省統籌、市協調、縣落實、鄉兜底，重點扶持發展四類新型農業經營主體，種糧大戶、家庭農場、專業合作社、農業企業，構建糧農增收和糧食增產雙重目標導向的糧食生產支持保護體系。

（作者單位：中共開封市委黨校）