PPP融資模式在我國環保工程中的應用研究

成嘉舟

[摘要]當前我國環保工程項目正在遭遇資金瓶頸，然而生態可持續發展已是國際趨勢。優化投融資結構、創新投融資機制因此成為迫在眉睫的任務。PPP融資模式有著不可取代的優勢，在環保工程項目中日益發揮著重要的作用，但同時也存在著許多風險。本文以宜興環科園環科新城生態項目為例，運用層次分析法，對PPP模式在環保工程中的應用作了介紹，進而分析了未來PPP模式可能帶來的風險及對策。

[關鍵詞]環保工程;PPP模式;層次分析法;風險

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.168

1引言

2014年11月12日的APEC中美新聞發布會上，習近平主席和奧巴馬總統首次達成了全球最大兩個經濟體之間的碳排放協議：中國承諾到2030年前停止增加二氧化碳排放，美國承諾到2025年減排26%。中國最新涌現的一批生態項目工程，成為此次履行碳減排承諾的排頭兵，此次協議的達成同時為這些生態工程帶來了全新的機遇和融資模式。

國務院于2014年11月26日發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發〔2014〕60號），要求建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制。意見指出，要積極推廣PPP模式，規范選擇項目合作伙伴，引入社會資本，增強公共產品供給能力。意見還要求創新生態環保投資運營機制、鼓勵社會資本投資運營基礎設施工程、推進市政基礎設施投資運營市場化和投資主體多元化。

中國最早的低碳城市規劃機構——零碳中心，曾推出生態城規劃——融資一體化解決方案，即通過基建PPP，碳交易收益和P2P資金綜合化化解傳統生態工程投資成本高、風險大的問題，如今，該融資方案已經在宜興國家環科園等多個項目上試點。

2當前我國環保工程項目現狀

2.1投資總量嚴重不足

從20世紀80年代初至今，中國環保工程項目的投資總量呈現穩定的上升趨勢，但占GDP的比重仍然很小。據預測，“十一五”期間，我國環保投資需求在9000億元左右，占同期GDP的1.1%～1.3%。主要原因如下：一是重視不夠，當前環保工程項目并沒有作為一個獨立的支出科目出現在政府財政預算中，因此政府的環保投資很難得到保證。二是民間環保投資的積極性沒有得到很好的調動，環保工程因其特殊的正外部效應特點，使得私人資本不愿積極主動地介入該領域。

2.2投資結構不合理

我國環保工程投資的重點較為集中在工業污染防治領域，而對城市環境基礎設施建設、環境管理部門建設、跨區域環境綜合整治、中小企業污染防治方面等投資甚少。

2.3投資渠道單一

當前我國環保工程項目投融資主要依靠政府的財政撥款。雖然存在銀行貸款、外資、國債等輔助融資渠道，但由于受到各種制約，大多已名存實亡。

2.4結論

因此，要解決環保工程投資的諸多問題，應當順應當今世界環保投資市場化的潮流，創新投資機制，發展多元化投資主體。

3PPP融資模式簡介

PPP融資模式（Public-Private-Partnership，PPP），即公私合營模式，是指政府與私人組織之間，以特許權協議作為基礎的一種伙伴式合作關系，通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，合作建設城市基礎設施項目或提供某種公共物品和服務。通常表現為建立社會競爭機制，在公用事業領域引入社會資本，將項目所有權和經營權交給社會投資者，政府發揮引導和監督作用，實現風險共擔、收益共享。從而提高公共事業的服務質量和效率，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

聯合國培訓研究院和美國PPP國家委員會對PPP的定義中指出：PPP涵蓋了不同社會系統倡導者之間的合作方式，它介于外包和私有化之間，并結合了兩者的特點。它能夠充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求。因此在某種程度上能夠解決當地或區域的一些復雜問題，與其他融資模式相比有著不可替代的優越性。

4PPP融資模式在宜興環科園環科新城生態項目上的應用

4.1項目簡介

宜興環科園環科新城生態項目是由被譽為“中國園林第一股”的北京東方園林股份有限公司在宜興西郊建設的環科新城生態項目，環科新城規劃和建設面積達15平方公里，與其相連的西氿南岸的10平方公里濕地，也將建成宜興重要的生態景觀。項目內容包括上述區域內道路、景觀、園林、綠地、給水、雨水、污水管網、河道截污、水利疏浚、濕地的投資、規劃、勘察、設計、建造、設備采購安裝和移交等工作，項目總投資額約為20億～50億元，建設工期約5年。

4.2宜興環科園環科新城生態項目PPP融資基本運作模式

該項目采用PPP模式之中的BLT模式（Build-Lease-Transfer，即建設—租賃—移交），即北京東方園林股份有限公司及其引入的第三方公司與中國宜興環保科技工業園管委會下屬國有投資公司共同出資成立合資公司，合資公司由北京東方園林股份有限公司相對控股。項目資金構成如表1所示。

上述合資公司為項目的實施主體。北京東方園林股份有限公司作為項目的承攬方，具體承擔項目的規劃、勘察、設計、建造和設備采購安裝、移交等工作。合資公司按單項工程分批建設、分批租賃給中國宜興環保科技工業園管委會使用，租賃期內資產由合資公司持有，由中國宜興環保科技工業園管委會負責進行管理、運營并支付租賃費。租賃期滿后，北京東方園林股份有限公司將項目移交給中國宜興環保科技工業園管委會。

4.3優勢評價

4.3.1擁有國家政策支持

依前所述，作為生態項目工程，宜興環科園環科新城生態項目不僅順應當前國際趨勢，該項目采用PPP模式，更是對國務院“建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制”號召的積極響應。無疑將得到國家的支持與關注，也將因此受益。

4.3.2經濟效益好

該項目在建設資金來源方面，采用金融合作的方式，通過引入第三方金融機構為合資公司融資;并將所得全部款項定向用于支付本項目的實施，“專款專用”的方式進一步保障了公司在資金回收上的安全性，并且能夠有效地改善現金流狀況。

4.3.3商業模式實現可持續發展

PPP近年來已成為公共產品市場的新方向，該模式在完全推廣后能夠有效地緩解地方債務對公共產品需求的約束，并將在一定程度上擴大從事政府項目的企業的項目需求，提高投資收益率和工程回款的效率，從而使得從事政府工程項目的企業得以擁有一個可持續發展的商業模式。

4.4宜興環科園環科新城生態項目引入PPP模式的建議

事實已經證明PPP模式在環保工程項目中的應用的確是一種行之有效的方式，值得推廣。然而，任何一種投融資模式都存在一些風險與問題。為了保障PPP模式在宜興環科園環科新城生態項目上得以順利進行，應當注意合理預測并應對潛在風險。

環保工程在建設中不確定因素較多，其中最大的風險來自投資總額大、回報周期長。北京東方園林股份有限公司與中國宜興環保科技工業園管委會簽署的 《宜興環科園環科新城生態項目合作框架協議書》中明確指出，項目建設工期為預估數，受征地拆遷進度等因素的影響，實際的開竣工時間具有不確定性。因此，合作雙方對潛在風險應盡可能地約定并預先制定好應對機制及措施，并使其貫徹整個項目的建設過程，如建立科學的建設管理模式等。

此外，由于環保工程所具有的公共性、地域性和對社會經濟有重要影響的性質，政府部門必然會對項目加以監管，因此采取的監管措施有可能對項目的運行產生一定影響。項目有關人員在此方面也應積極應對。

5層次分析研究方法與融資方式的選擇

5.1層次分析法簡介

層次分析法（Analytic Hierarchy Process，AHP）是將與決策有關的元素分解成目標、準則、方案等層次，在此基礎之上進行定性和定量分析的決策方法。該方法是美國運籌學家薩蒂教授提出的一種應用于多目標綜合評價的層次權重決策分析方法。

5.2相關指標與評價模型的建立

首先建立環保工程項目融資模式評價指標體系表（見表2）。通過對評價指標進行專家打分，并計算權重，在此基礎上計算綜合得分，最終得出最佳融資模式。

對準則層及其指標層進行專家打分（見表3～表6），標度按重要程度從1～9遞增，得到權重之后，對三種融資模式，即完全財政投資、完全市場投資、政府主導市場投資進行打分（評價指標為1～6分）。指標打分結果與對應權重值之積為該項指標的得分值，得出單項評價得分（見表7～表9）。進而計算出各種融資方式的綜合評價得分（見表10）。

其中λmax=3.0055，CI=0.0028，RI=0.52，CR=0.0054< 0.1。通過一致性檢驗。經濟效益、社會及環境效益、運營能力指標權重值分別為0.2974、0.5393、0.1633。同理，可分別確定各評價準則內部指標權重值，計算結果如下。

其中λmax=3.0247，CI=0.0124，RI=0.52，CR=0.0238< 0.1。通過一致性檢驗。融資能力、投資效益、融資成本指標權重值分別為0.6806、0.2014、0.1179。

其中λmax=3.0154，CI=0.0077，RI=0.52，CR=0.0148<0.1。通過一致性檢驗。對自然與生態環境的影響、對社會經濟的影響、對社會環境的影響指標權重值分別為0.1223、0.3203、0.5573。

其中λmax=3.0471，CI=0.0236，RI=0.52，CR=0.0452<0.1。通過一致性檢驗。人力資源運營能力、生產資料運營能力、服務水平指標權重值分別為0.2515、0.5898、0.1589。

三種融資模式各項指標的打分情況與評分結果如下。

5.3結論

從上述評價結果可以看出，政府主導市場投資（4.0604）的綜合融資效率最高，市場化投資（3.5904）次之，完全財政投資（1.7742）最弱。該評價結果反映了PPP融資模式在環保工程項目中的優越性。

6風險與應對措施

PPP模式作為一種新的機制變革，影響深遠，但在未來的發展道路上，也將面臨許多風險與難題，必須得到重視。

6.1過分依賴PPP模式解決地方政府債務壓力

北京科技大學經濟管理學院教授趙曉表示，財政部推出PPP模式后，地方政府的積極性很高，但一個誤區也隨之出現，即認為PPP模式是化解地方政府債務壓力、解決融資難題的萬靈藥，大有一哄而上的趨勢。由此伴隨而來的是一批條件不達標，卻依然使用PPP模式的項目。此外，還存在著項目因采用PPP模式而使得服務質量下降的現象。應對此問題的一個解決辦法是提高公眾參與度，同時發揮媒體的輿論監督作用，增加PPP項目的透明度，把好項目質量關。

6.2局部利益與社會整體利益難平衡

學者賈康指出，在PPP模式中，應當統籌考慮雙方風險，實現整體風險最小化的目標，但融資者更多的是考慮個人利益最大化，矛盾難以避免。PPP模式是以社會綜合效益最大化為導向，合作雙方過分追求局部利益是不應被允許的，因為這一模式涉及更多的公眾利益。這就需要政府的靈活調控，在面對經濟回報能力相對較弱的項目時，政府可以采用適當的激勵措施，如保證最低經營收入、給予適當補貼等;但在遇到收益過高的情況時，政府也應當采取相應控制措施。

6.3政府定位難

PPP模式將市場機制引入公共服務領域，這必然對政府自身的定位有著較高的要求，政府既要平衡好與市場主體之間的關系，做到不“越位”也不“缺位”;同時要健全PPP模式的法規體系，保障項目順利運行。這就要求從國家層面設立管理機構，創新各部門管理機制，對PPP的全過程進行管理，包括項目總體風險控制。目前我國尚未建立完善的PPP模式管理體系，這方面的問題在未來還有賴于具備專業知識的人才解決。

7結論

綜上所述，PPP模式以其顯著的自身優勢，成為當前中國環保工程融資方式革新的重要力量。然而，這一模式要想得到進一步的發展，維持其生命力，還需要政府的監管，體系的完善，機制的創新，以及相關人員時刻保持清醒的頭腦。

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