農村社區化下城鄉基本公共服務均等化研究

應麗君

摘 要：實現城鄉基本公共服務的均等化，對于縮小城鄉差別以構建社會主義和諧社會有重要意義。本文從城鄉基本公共服務均等化的發展現狀出發，試從農村社區化發展的角度分析實現農村基本公共服務均等化存在的問題，提出農村社區化下實現城鄉基本公共服務均等化的對策建議。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；農村社區化

進入21世紀，中國在發展道路上的非均衡，即發展失衡，無疑是我國當今社會發展面臨巨大威脅的罪魁禍首。隨著近年來我國西部大開發項目的推進，我國區域間的發展失衡得到了一定程度的緩解，但城鄉之間的發展失衡并沒有得到實質性的解決，甚至有繼續惡化的趨勢。我國城鄉在公共服務方面的巨大差距正是城鄉發展失衡無法得到實質性解決的重要根源。基本公共服務作為公共服務中最為重要的內容，其均等化的實現對于實現我國城鄉公共服務的均等化，緩解城鄉發展失衡的現狀有著十分重要的意義。

一、農村社區化發展與城鄉基本公共服務均等化的發展現狀

基本公共服務是指“建立在一定社會共識基礎上，根據一國經濟社會發展階段和總體水平，為維持本國經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，為實現人的全面發展所需要的基本社會條件”。[1]從我國的現實情況出發，基本公共服務均等化的內容主要包括：一是基本民生性服務，如就業服務、社會救助、養老保障；二是公共事業性服務，如公共教育、公共衛生、公共文化、科學技術、人口控制等；三是公益基礎性服務，如公共設施、生態維護、環境保護等；四是公共安全性服務，如社會治安、生產安全、消費安全、國防安全等。

1.農村社區化的發展

我國農村社區化開始于黨中央在十六屆六中全會上提出的“積極推進農村社區建設，健全新型社區管理和服務體制，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。

農村社區化是以城市社區組織架構為參照，根據農村特點整合出類似的組織架構而實現“社區化”管理。諸城市和德州市的農村社區化建設無疑走在了山東省乃至全國的前列。諸城市在農村社區化建設中將全市統籌規劃為“1城（一個中心城區）13鎮（街）208個農村社區”，將全面推進農村社區與城、鎮的發展。在每個社區內，選擇一個中心村，在中心村建立社區服務中心，以2公里為服務半徑，一般覆蓋5個行政村、1500戶左右。[2]社區服務中心的主要功能在于為新社區農民提供公共服務，而非基層的管理機構。

2.我國城鄉基本公共服務非均等化的發展現狀

隨著我國農村公共需求的全面釋放，義務教育、公共醫療、最低保障等基本公共產品的供給，已經成為廣大農民現實和迫切的期盼。2005年黨的十六屆五中全會上首次提出“公共服務均等化”，2006年中國（海南）改革發展研究院攜手挪威城市與區域研究所在海口聯合舉辦了“中國新農村建設：基本而有保障的公共服務”國際研討會，由此開始我國城鄉基本公共服務均等化發展。

隨著新農村建設的發展，2009年，我國開展新型農村合作醫療制度 （以下簡稱“新農合”）的縣（區、市）數達2716個，參加新農合人數有8.33億人之多，新農合參合率達到94.2%，到2011年《中國民政統計年鑒》顯示，2010年，我國農村低保、五保戶救助對象較上年有較大幅度的提高，但城鄉社會保障上差距仍然的巨大差別。就從教育方面來看，據“中國高等教育公平問題的研究”課題組的研究結果，城市人口中高等學歷比例明顯高于農村人口的比例，小學級以下文化程度的人口基本集中在農村。從當前我國城鄉之間義務教育看，無論是設施條件、師資力量、資源分配以及教育權利存在明顯的非均衡性和非平等性。

二、農村社區化下實行城鄉基本公共服務均等化問題的原因

農村社區化對實現城鄉基本公共服務均等化的大膽嘗試和探索，為城鄉基本公共服務均等化的實現提供了前所未有的機遇，但在實踐中也存在不少問題。

1.對農村社區化的理解不科學

在各地農村社區化的建設過程中，政府有關部門成為上級政府的“傳話筒”和“干事員”。基層政府為了盡快完成上級政府分配的任務往往只是盲目聽從上級相關政府部門的指揮和命令，缺乏主動意識和民本意識，不加分析和判斷，強行對農民進行政策灌輸，甚至不惜采用暴力等強制手段進行，導致農民采取了抵制態度，造成對農村社區化缺乏充分的了解，嚴重影響了農村社區化的進行和推廣。從各地的建設狀況來看，現如今的農村社區化只是將鄰近的自然村進行簡單地合并，即“合村并居”。基層政府在規劃的過程中，事先將在地域上鄰近的自然村規劃到一個農村社區中，然后使農民統一搬入新社區入住。例如，德州市的南北社區是德州市農村社區化建設較早社區之一，但通過調查發現，南北社區由鄰近的12個自然村合并而成，總人口達八千七百人左右。南北社區的社區管理機構即為周圍12個自然村村委領導的簡單合并，并進行了形式上的簡單分工。

2.農村社區化缺乏相應的政策保證和長效機制

政府決策的合理性與合法性是保證政策得以實現的最為重要的因素。只有在法律范圍內、通過嚴格的法律程序制定的政策才能得到法律的保護和維持，使政策得到有力的實施。農村社區化這一政策是國家提出實現公共服務均等化，改善農村居住環境，建設社會主義新農村之后由地方政府自發進行了的探索和創新。農村社區化不僅僅是將農民從原來的自然村搬到新社區集中居住的建設性工程，它還包含著更多更具實質性的內容，比如農民社會保障的社區化、農民生活的社區化、農民基層管理的民主化等。而且很多地方的實踐中，并沒有將農村社區化建設的經費納入政府的財政預算，只是借助農民出資與企業的投資是完全無法保證農村社區化的持續運作的。農村社區化缺乏完善的政策保證和財政支持，這就使得農村社區化缺乏長久支持下去的長效機制。從現實來看，農村社區化更多地成為政府內部領導人的個人決策，而非整個政府部門的政府決策。

3.農村社區化發展過于依賴“土地財政”，缺乏宏觀統籌措施

農村的社區化建設，需要有足夠的資金，地方政府面對增長的財力支出，往往尋求將預算外和非預算收入作為地方財政增長的重點。比如，通過農村社區化獲得土地置換指標，增加地方政府的財政收入來開展農村社區化。而由于農村與縣城或市區距離的大小嚴重影響著土地價格，進而影響地方政府土地財政多少的獲得，間接造成不同自然村進行社區化建設的模式也有所不同。在距離縣城或市區較近的農村，土地價格相對較高，企業進行資助以求獲得經濟利益的欲望也較強，同時政府進行財政支持的偏好也較強，這樣該區域內的農民只需繳納很少的搬遷費甚至免費就可搬入新社區居住，而且政府和企業為了減少來自農民的阻力，還會為其提供高質量的公共服務。相反，在距離縣城或市區較遠的農村，土地價格相對較低，企業入駐的動力也相對很小，政府的動力也相對不足，所以農民不得不繳納較多的費用才可入住新社區，同時還必須要忍受相對質量較低的公共服務水平。

三、農村社區化下實現城鄉基本公共服務均等化的對策建議

面對農村社區化建設中出現的各種問題，我們只有采取積極的應對措施才能將農村社區化推向全國，實現城鄉之間的均衡發展，構建社會主義和諧社會。

1.加強政策宣傳

有效的政策宣傳對于政策的實施有著十分重要的作用。一方面可以向政策對象展現政策制定者對其地位和權利的尊重，提升政策制定者形象。另一方面可以通過了解政策對象關于相關政策的意見看法，搜集有關信息，同時對于提高政策對象的民主意識、參與意識也有極大的幫助。良好的政策宣傳可以實現政策制定者與政策對象之間和諧關系的構建，使政策得以有效地實施。

隨著科學技術和信息技術的發展，我們用于政策宣傳的渠道日趨多樣，政策宣傳的效果也得到了極大的提高。針對農村社區化建設，可以通過網絡、電視、廣播、報紙等大眾傳媒的政策宣傳，農民們可以全面了解農村社區化，與地方政府形成和諧的溝通平臺，共同推進農村社區化建設的進程。正確認識農村社區化與城鄉基本公共服務均等化是進行政策宣傳的前提。

2.完善法律法規

完善的法律法規是保證農村社區化得以順利推行和實現的重要保證。農村社區化的建設過程中存在地方政府領導人個人決策、缺乏政府財政支持等問題，這些對農村社區化的建設造成了嚴重的不利影響，也損害了農民的切身利益。首先應該通過法律法規為農村社區化提供良好的政治法律環境，包含農民在內的多元主體共同參與，鼓勵農民自身以及社會團體等各種社會力量積極參與到與農村社區化建設相關的公共政策的決策中，為農村社區化提供制度保證。其次應該將與農村社區化建設有關的一切費用納入政府財政預算，明確農村社區化建設的資金籌集機制。第三，通過政府法律法規對農村社區化的建設模式進行規范化管理。由于各地有著不同的實際情況，進行農村社區化建設也應該遵循因地制宜、實事求是的原則。

3.以農民需求為導向，構建服務型政府

在現有財力水平下，轉變政府職能，加大對公共服務領域的投入，是推進基本公共服務均等化的重要途徑。我國目前的政府轉型尚未完成，政府職能還存在很強的“管理型”色彩，政府人員更多地是在扮演管理者的角色，而非服務者的角色。[3]政府人員的服務意識無法隨著農村社區化的建設在短時間內形成，這就需要轉變政府職能，構建服務型政府，從執政理念出發對公務員進行教育和培訓。在農村社區化建設中堅持農民需求導向不但可以減少社區化建設中的障礙，推進農村社區化的順利進行，還可以提高農民群眾的民主意識、參與意識，以主人的身份參與農村社區化建設的全過程。同時，這也是對農民進行政治素養教育的過程，強調農民等社會力量的廣泛參與有利于保障農民的切身利益。加快政府職能轉變，積極建設服務型政府，提高政府人員的服務意識，對于農村社區化建設，實現城鄉基本公共服務均等化有著非常重要的價值。

參考文獻：

[1][2]中央黨校黨建部課題組.農村社區化發展與鞏固黨的執政基礎——山東省諸城市創新農村發展方式構建農民新生活的實踐探索[M].北京：人民出版社，2009.

[3]劉德勇.基本公共服務均等化視野下的財政轉移支付制度研究[D].濟南：山東師范大學，2009.

（作者單位：臺州廣播電視大學）