大學章程建設存在問題及對策研究

孫國慶　隋萬林　金連海

[摘 要]大學章程是依法治教的重要組成部分，按照《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》的規劃和2012年教育部工作部署，加強章程建設，實現教育部關于2015年年底所有高校都要完成章程的制定目標。大學章程制訂和建設工作已成為高校今后一段時間內的重中之重。

[關鍵詞]大學章程建設；思想觀念；民主監督機制[DOI]10-13939/j-cnki-zgsc-2015-27-285

1 大學章程的內涵與作用

國外大學章程最早產生于中世紀的大學，以特許狀的形式賦予大學一定的自治權力。國內最早開啟大學章程的理論研究可追溯到1992年，國家教學行政學院陳立鵬教授出版了《學校章程》。綜合多家之見，筆者認為，所謂大學章程是大學為保證其辦學的正常運行，詳細闡明學校性質、宗旨、任務、功能以及學校成員的條件、權利、義務、紀律及組織結構、活動規則，要求全體成員共同遵守的一種規范性文件。

大學章程是大學建立、有序運行的前提和基礎。章程是大學制度的內在要求，是依法成立的基本條件，是大學辦學的根本大法，也是大學的總體精神面貌。

首先，大學章程是建立現代大學制度的重要內容。20世紀末，《中華人民共和國高等教育法》第27條明確指出高等學校的建立必須具有章程，第28條規定了大學章程的內容。目前國內部分大學已經制定了適合本校的章程，如2013年11月16日，教育部核準了中國人民大學、東南大學、東華大學等6所高校的章程，而尚無章程的大學也正著手此項工作，大多都是根據高等教育法規定內容制定的。由此可見，大學章程是建立現代大學制度的基礎，也是建立現代大學制度的核心內容。

其次，大學章程建設是依法治校的重要組成部分。大學章程是大學依法治校的最高法律文本，制定大學章程并按章辦學、治校，是法律對所有高校的基本要求，是大學建立、運行、發展合法性的前提。隨著依法治國基本治國方略的進一步推進，依法治校已成為教育領域的共識，大學章程作為大學精神的集中體現，大學制定并實施章程，學校管理規范化和民主化的主要措施，是將大學管理納入法制化軌道、依法辦學和依法治校的有效途徑[1]。

2 大學章程建設存在的問題

大學章程是依法治校的具體內容，目前全國高校已掀起了章程建設熱潮，但是在建設中仍存在一些問題，主要表現在以下幾個方面。

（1）大學章程在我國教育法律體系中的地位不明確，法律效力缺乏保證。從國家層面看，大學章程處于什么樣的法律地位，尚無明確規定；從主體來看，大學章程是國家委托學校制定的，某種程度上降低了章程的法律效力。從目前國內大學制定的章程看，都沒有明確的效力淵源，致使合法性受到質疑、法律效力受到削弱，因此，大學章程在具體操作、實施過程中潛伏著法律糾紛的隱患。

（2）大學章程的制定“千篇一律”或有雷同趨勢，并沒有展現出學校的辦學特色。任何一所高校的生存和發展都受歷史和現實、客觀和主觀各種因素的影響和制約，因此，高校的風貌、特征千差萬別，每所高校都有獨特的發展歷史和文化底蘊，在長期的辦學實踐中應形成個性化的辦學理念、辦學定位、發展目標和人才培養目標，在大學章程中都有很好體現。

（3）大學章程尚未明確理順舉辦者與學校之間、學校與教師、學生的權利及義務關系。權責不明，行為不規范，不能保證學校辦學的自主權。雖然高校希望通過教育部門的審核來“確認”這些自主權，但是，相關表述基本是“依照法律，按照學校章程自主辦學，開展人才培養、科學研究、服務社會和文化傳承創新，管理學校內部事務，拒絕任何組織和個人的非法干預”，難有現實的約束力。

（4）表述過于抽象、空洞，模棱兩可，可操作性不強。沒有明確區分行政處罰權及內部管理處罰權，一些處罰性規定中存在著語義含混，不能準確描述事件、責任、處罰標準，由于產生歧義而引起紛爭，被處罰者的權利得不到應有的保護。

（5）程序上存在疏漏，缺乏程序性規定。大學章程的制定和修改的程序尚存在不足，甚至沒有程序性的規定，就不具有應有的法律效力，得不到公眾的認可，不能成為現代大學管理制度的集中體現。

（6）落實效果不顯著。雖然目前很多高校已制定大學章程，但學校的重視、實施力度不夠，僅作為應付國家教育部門檢查的一種擺設。

3 大學章程建設的對策

（1）轉變思想觀念，注重大學章程的內涵理解。首先，學校領導干部要自覺學習章程，充分認識和理解章程。在學校，領導干部是學校各項規章制度的執行者和約束者，其理解和認識程度，直接影響著章程在學校內的作用的發揮、目標的實現。其次，大學章程可以規范學校及其職能部門的行為，和全體師生員工行為密切相關，通過學習，使行為符合學校章程。最后，提高認識，確保章程在教育法律體系中的地位和效力，減少實施過程中潛伏的法律糾紛隱患。

（2）準確表述，應時代、學校需求適時修改、完善大學章程。首先，要保證大學章程對高校職能行為的規定，對各主體的權利、義務進行明確表述。比如，對學生有異議的問題如授予學位、評定獎學金等問題做出明確規定，對于出現爭議問題的解決措施和執行程序進行條文規定，健全學生的申訴制度，做到“有章可循”。對于不能準確反映實際情況或者與國家法律、法規不符的章程內容及時修改或撤銷。制定和完善學校的法律顧問制度，為學校草擬章程或規章制度等提供法律咨詢，使大學章程及各種配套的規章制度具有嚴格的法律界定，表述清晰，保證其適用性和操作性。

（3）大學章程的建立應當遵循正當的程序原則。程序公正是大學章程建立合法性的基本原則，是高校行政管理民主化的必然要求，是保證學校管理權正確、有效行使的重要手段。建立嚴格的管理程序可以更明確地規范管理行為、落實責任、防止差錯，體現一種公正、公開和平等。因此，高校在大學章程建立過程中，應有與之相適應的既定程序來保障，保證每個環節上都有符合法治精神的程序機制，通過科學、合理、嚴格、規范的程序機制控制章程建設，避免行為的無序性、偶然性、隨意性，保證行為的合法性和高效性。

（4）建立健全管理的民主監督機制，有效制約高校管理權力。可行的大學章程是廣大師生員工意志和利益的集中體現，在制定章程以及各種規章制度中，要保證廣納群策、集思廣益、科學論證、民主管理。加強內部監督，應該充分發揮高校的董事會、教代會的作用，加強對大學章程起草制定的審查、聽證，使之有序進行；加強外部監督，政府可以在保證大學自主制訂學校章程及規則的前提下，對大學的決定及行為是否符合法律和大學章程的規定進行監督。

（5）建設大學章程要處理好借鑒外國經驗與繼承我國獨特的文化傳統的關系，形成我國特有的大學制度與文化。國外大學章程相對來說更健全、完善，我們要學習、借鑒，但不能簡單復制。根據校情，把辦學理念和優秀文化傳統融入到各項制度規則之中，建立一套具有時代精神和文化傳統特色而又具有嚴格法律效力的大學章程，為建立創新性、開放性的現代大學制度奠定堅實的基礎。

參考文獻：

覃曉舟-論我國大學章程的制定與實施[J].前沿，2010（20）：198-200-