失地農(nóng)民社會(huì)保障的公共性問(wèn)題

張媛媛

摘 要：文章從失地農(nóng)民社會(huì)保障的公共性角度出發(fā)，認(rèn)為失地農(nóng)民社會(huì)保障陷入的困境實(shí)質(zhì)上是其公共性流失問(wèn)題。通過(guò)分析失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的表現(xiàn)及成因，從而提出解決失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的防治措施，以期為解決失地農(nóng)民社會(huì)保障問(wèn)題提供新的思路。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；社會(huì)保障；公共性；流失；防治

中圖分類(lèi)號(hào)：C915 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2015）09-0065-02

土地作為農(nóng)民最寶貴的家庭財(cái)富，既是基本生產(chǎn)資料，又是農(nóng)民日常生活的主要來(lái)源，換句話說(shuō)，農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)益都與土地息息相關(guān)。然而近年來(lái)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)業(yè)用地被征用使得部分農(nóng)民脫離了對(duì)土地及土地附著物的依賴，這部分人就成為失地農(nóng)民。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)初步預(yù)計(jì)，至2020年，失地農(nóng)民的數(shù)量將超過(guò)1億。為了解決失地農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)問(wèn)題，以政府為主導(dǎo)所建立的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度通過(guò)在各地廣泛實(shí)施也取得了一定的成效，也隨之產(chǎn)生了許多問(wèn)題，針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度不足這一根本性制度障礙，以及其他障礙使得針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障面臨著公共性流失的危機(jī)。

一、相關(guān)概念闡釋

（一）失地農(nóng)民

失地農(nóng)民是指在城市化、工業(yè)化的進(jìn)程中，被國(guó)家依法征收全部或大部分農(nóng)業(yè)用地的農(nóng)民。從法學(xué)角度出發(fā)，失地農(nóng)民指因失去土地而失去包括財(cái)產(chǎn)、就業(yè)機(jī)會(huì)、基本生活保障等各項(xiàng)權(quán)利，以及與土地有關(guān)的一系列權(quán)利的特殊法律主體[1]。

對(duì)失地農(nóng)民的界定主要包括以下幾方面：首先，由于國(guó)家征用土地，他們失去了全部或者大部分耕地；其次，土地在被國(guó)家征用后，他們的身份被轉(zhuǎn)化成城市居民；第三，在居住形式上，失地農(nóng)民通常以一個(gè)群體的形式居住在城市的郊區(qū)或城市內(nèi)某一區(qū)域，形成城中村。

（二）公共性

綜合各位專家的觀點(diǎn)，“公共性”主要表現(xiàn)在：公共部門(mén)活動(dòng)的公正與正義；人民主權(quán)和政府行為的合法性；公開(kāi)、參與；公共部門(mén)活動(dòng)的最終目的是公共利益；支持公民社會(huì)及其公共輿論的監(jiān)督作用。總之，作為公共部門(mén)管理活動(dòng)的最終價(jià)值觀就是“公共性”，并且在這一基礎(chǔ)上，形成公平、公正、公開(kāi)等一系列價(jià)值體系[2]。

（三）失地農(nóng)民社會(huì)保障的公共性

土地作為農(nóng)民最可靠的收入來(lái)源，不僅是一種外在的物質(zhì)形態(tài)，更是一種重要的心理依托。失地農(nóng)民社會(huì)保障的公共性主要包括四方面：首先是責(zé)任主體的公共性。政府部門(mén)的公共性決定了其應(yīng)該主動(dòng)承擔(dān)起對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償、安置和保障的責(zé)任。其次是價(jià)值觀的公共性。政府部門(mén)采納的政策最終達(dá)到的目標(biāo)要契合失地農(nóng)民的利益。第三是目的及效果的公共性。失地農(nóng)民社會(huì)保障要達(dá)到的最終目標(biāo)是使農(nóng)民在失去土地后，基本生活不會(huì)陷入困境。最后是管理及監(jiān)督過(guò)程的公共性。政府在管理過(guò)程中應(yīng)當(dāng)建立有效的內(nèi)外監(jiān)控機(jī)制，確保為失地農(nóng)民提供完善的社會(huì)保障，維護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。

二、失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的表現(xiàn)

（一）責(zé)任主體的公共性流失

契合失地農(nóng)民需求的社會(huì)保障公共產(chǎn)品不足。目前我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障制度沒(méi)有形成一套完善的體系，大多數(shù)失地農(nóng)民并未得到基本保障，或者只能維持最低生活水平，覆蓋面窄，統(tǒng)籌層次低，保障方式單一。各地區(qū)為推出創(chuàng)新性補(bǔ)償方式大多不顧及當(dāng)事人的意愿，采取政府主導(dǎo)的方式，從根本上忽略了失地農(nóng)民的利益訴求和需要，由于缺乏溝通以及相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制的欠缺，引起失地農(nóng)民的不滿。

針對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障的相關(guān)法規(guī)政策滯后。政府針對(duì)失地農(nóng)民社會(huì)保障本應(yīng)建立起一套完善的法律法規(guī)政策。然而我國(guó)在這方面相對(duì)滯后，首先體現(xiàn)在我國(guó)在土地征用方面沒(méi)有制定相關(guān)法律法規(guī)。由于法律沒(méi)有對(duì)公共利益做出明確界定，使得地方政府在征用失地農(nóng)民土地時(shí)擴(kuò)大征地范圍，變相侵害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）價(jià)值觀的公共性流失

政府在制定政策目標(biāo)時(shí)與公共利益相契合才能保證價(jià)值觀的公共性。而政府在設(shè)計(jì)失地農(nóng)民社會(huì)保障之初，價(jià)值觀就偏離了公共性。片面追求行政效率，沒(méi)有把維護(hù)失地農(nóng)民的根本利益作為出發(fā)點(diǎn)。論保障水平，失地農(nóng)民遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，同時(shí)，由于失去了附著于土地上的各項(xiàng)權(quán)利，失地農(nóng)民從而喪失了低保、醫(yī)療救助等各項(xiàng)權(quán)利，這都與價(jià)值觀公平、公正的理念相悖。

（三）目的及效果的公共性流失

目前，我國(guó)失地農(nóng)民社會(huì)保障的總體情況是失地農(nóng)民社會(huì)保障覆蓋面窄，保障范圍小，保障水平低，相關(guān)的法規(guī)政策不足。有些地區(qū)雖然建立了失地農(nóng)民社會(huì)保障的基本框架，但是保障方式不全面，無(wú)法解決失地農(nóng)民的后顧之憂。此外，大多數(shù)地區(qū)的失地農(nóng)民沒(méi)有被納入到社保體系中，城鄉(xiāng)給付水平差異過(guò)大，大多數(shù)被征地農(nóng)民面臨失去土地之后生活無(wú)以為繼的困境。加之失地農(nóng)民自身參保能力弱，所以并未享受到基本的生活保障。

（四）管理及監(jiān)督過(guò)程的公共性流失

當(dāng)前，針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度的運(yùn)行過(guò)程中，地方政府作為責(zé)任主體存在比較突出的公共性流失現(xiàn)象。政府的責(zé)任主體地位不明確，責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。主要表現(xiàn)在政府挪用了土地補(bǔ)償費(fèi)用中用作失地農(nóng)民社會(huì)保障基金支出的部分資金；社會(huì)保障費(fèi)用在征地前未按有關(guān)規(guī)定落實(shí)；社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金不足。

三、失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的原因

（一）責(zé)任主體公共性流失的原因

作為失地農(nóng)民社會(huì)保障的責(zé)任主體，公共性流失源起于政府的公共性與理性經(jīng)濟(jì)人的特性相沖突。政府本身的活動(dòng)應(yīng)當(dāng)從公共性出發(fā)，然而政府在從事任何活動(dòng)之前又是自利的，政府的自身缺陷與公共性流失表現(xiàn)出的自利性，反映在失地農(nóng)民社會(huì)保障方面，就是降低自身所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任以及相應(yīng)的財(cái)政承擔(dān)。例如在給予失地農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)給付水平設(shè)置較低以平衡財(cái)政赤字、采取單一的補(bǔ)償方式以降低行政成本，提高行政效率，從而導(dǎo)致保障水平低。

另一個(gè)原因是政策執(zhí)行過(guò)程中責(zé)任主體的流失。表現(xiàn)在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度方面，就是上級(jí)部門(mén)所頒布有關(guān)失地農(nóng)民社會(huì)保障各項(xiàng)法律法規(guī)，無(wú)法得到順利落實(shí)；違法征收土地，簡(jiǎn)單安置失地農(nóng)民，沒(méi)有提供相應(yīng)的基本保障；侵犯失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）價(jià)值觀公共性流失的原因

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)對(duì)城市和農(nóng)村采取的資源配置和再分配制度不同。戶口遷移、社會(huì)保障等制度對(duì)城市人口和農(nóng)村人口實(shí)行區(qū)別對(duì)待，這就造成失地農(nóng)民在勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障等方面處于弱勢(shì)，使得農(nóng)民在失去土地的保障后成為社會(huì)的邊緣群體，土地被征用是直接原因，然而深層原因是城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。實(shí)則反映了我國(guó)農(nóng)民群體處于弱勢(shì)的現(xiàn)實(shí)，農(nóng)民組織化程度較低，缺乏利益表達(dá)機(jī)制，其只能接受其他利益集團(tuán)安排，無(wú)法保障自身享有正當(dāng)?shù)臋?quán)益。

四、防治失地農(nóng)民社會(huì)保障公共性流失的措施

（一）防治責(zé)任主體公共性流失

首先，政府應(yīng)當(dāng)完善公共物品的供給機(jī)制，建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系。擴(kuò)大保障范圍，放寬失地農(nóng)民享受較低水平社會(huì)保障的權(quán)限。一個(gè)完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障體系應(yīng)該包括：將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)最低生活保障的覆蓋范圍；建立針對(duì)失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；建立針對(duì)失地農(nóng)民的多層次醫(yī)療保障，包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療、商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助；促進(jìn)失地農(nóng)民勞動(dòng)就業(yè)，解決他們的后顧之憂。

其次，相關(guān)法律法規(guī)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)法律體系建設(shè)，以強(qiáng)有力的法律保證保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益。政府應(yīng)盡快修改《土地管理法》中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和保障失地農(nóng)民權(quán)益不相適應(yīng)的條款，充分考慮被征用土地的現(xiàn)實(shí)情況、失地農(nóng)民的基本生活保障和未來(lái)的發(fā)展需要等多種因素，確定一套公平合理的征地補(bǔ)償費(fèi)用體系。

（二）社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化

合理界定政府的職能，加強(qiáng)其公共性建設(shè)。政府應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，建立一套失地農(nóng)民社會(huì)保障制度并不能從根本上解決問(wèn)題，要想推進(jìn)我國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)就必須構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。因此，其根本在于打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的束縛，使得失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度既不脫離農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，也不會(huì)有礙于最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化。

（三）培育和完善失地農(nóng)民利益反饋機(jī)制

首先，鼓勵(lì)失地農(nóng)民主動(dòng)參與，強(qiáng)化其參與意識(shí)，提升失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的公共性；其次，通過(guò)引導(dǎo)失地農(nóng)民建立利益表達(dá)機(jī)制，提高他們的組織化水平，增加他們的表達(dá)途徑和渠道，從而有助于了解失地農(nóng)民的意愿；第三，為失地農(nóng)民提供相應(yīng)的法律援助；最后，建立失地農(nóng)民角色轉(zhuǎn)換機(jī)制，引導(dǎo)失地農(nóng)民主動(dòng)向市民角色轉(zhuǎn)變，從而有利于失地農(nóng)民更好地融入城市生活。

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