中國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)監(jiān)管策略研究

杜宏巍

[摘要]隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公私合作模式也逐漸深入中國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前中國(guó)正處于“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩，PPP模式對(duì)于緩解我國(guó)財(cái)政資金不足、撬動(dòng)民間資本、發(fā)揮私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)具有重大意義。本研究在準(zhǔn)確把握公私合作模式本質(zhì)的基礎(chǔ)上，翔實(shí)剖析了中國(guó)公私合作模式監(jiān)管中存在的問題，進(jìn)而在解構(gòu)運(yùn)作程序的基礎(chǔ)上，提出適合中國(guó)國(guó)情、符合科學(xué)發(fā)展觀，又可供他國(guó)借鑒的監(jiān)管策略，希望對(duì)解決中國(guó)推行公私合營(yíng)模式面臨的系列難題有所啟發(fā)。

[關(guān)鍵詞]公私合營(yíng)模式；新常態(tài)；監(jiān)管策略；特許經(jīng)營(yíng)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201535090

公私合作模式（PPP模式）正逐漸深入中國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施。當(dāng)前中國(guó)正處于“新常態(tài)”經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度減緩，PPP模式對(duì)于緩解我國(guó)財(cái)政資金不足、撬動(dòng)民間資本、發(fā)揮私營(yíng)部門的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)具有重大意義。但是在公私合作過程中，由于監(jiān)管缺位、越位導(dǎo)致一些意想不到的問題，本研究擬在準(zhǔn)確把握公私合作模式本質(zhì)及運(yùn)作程序的基礎(chǔ)上，提出適合中國(guó)國(guó)情、符合科學(xué)發(fā)展觀的監(jiān)管策略。

1準(zhǔn)確把握公私合作模式本質(zhì)

公私合作機(jī)制本質(zhì)就是要在公共產(chǎn)品與服務(wù)領(lǐng)域引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破長(zhǎng)期以來(lái)政府對(duì)公共產(chǎn)品與服務(wù)的壟斷地位，通過刺激競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的目的。可以說(shuō)，公私合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)公私部門之間的長(zhǎng)期合作，矯正了政府角色，要求提供者與監(jiān)管者分離，實(shí)現(xiàn)多種多樣的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)市場(chǎng)化、政府企業(yè)資金鏈條一體化、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的伙伴關(guān)系。

2中國(guó)公私合作模式監(jiān)管中存在的問題

21法律法規(guī)不健全

中國(guó)目前應(yīng)用在公私合作模式中的法律、法規(guī)和指導(dǎo)意見，已不能滿足市場(chǎng)作為經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展需求，體現(xiàn)在如下方面：

（1）缺乏關(guān)于公私合作模式法律法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)。尚沒有針對(duì)公私合作的系統(tǒng)集成的法律框架，已經(jīng)頒布的法律、法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、不配套。

（2）不同法律、法規(guī)間相互矛盾。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，導(dǎo)致不同法律、法規(guī)之間相互矛盾，互相沖突。此外，不同地方城市也分別制定了本市的公私合作管理辦法，往往不盡相同，給企業(yè)帶來(lái)了困擾。[1]

（3）法律內(nèi)容滯后，法律條款不夠細(xì)化，遠(yuǎn)不能符合現(xiàn)實(shí)要求，部分內(nèi)容已不適應(yīng)公私合作模式。

22政府監(jiān)管能力建設(shè)不足

正如前所述，法律體系建設(shè)的滯后，為政府監(jiān)管部門既留下了權(quán)利尋租空間，也引致了政府監(jiān)管能力較弱。

（1）缺乏頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)致各監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能定位不清晰，橫向看，一個(gè)項(xiàng)目多頭交叉監(jiān)管，監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)或者矛盾。縱向看，中央部委與地方政府之間也存在著監(jiān)管內(nèi)容重復(fù)和矛盾的現(xiàn)象。“九龍治水，水患未息。”

（2）監(jiān)管越位與缺位現(xiàn)象屢有發(fā)生。一些政府部門充當(dāng)著“投資、經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管”三位一體角色，常常借助越位的行政手段干涉企業(yè)的合法合理運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。而有些政府部門在項(xiàng)目承包出去之后缺乏監(jiān)管意識(shí)，甚或是為了減少負(fù)擔(dān)、避免麻煩，又存在缺位監(jiān)管。

（3）存在政府失信現(xiàn)象。由于中國(guó)開展公私合作的時(shí)間還不長(zhǎng)，在實(shí)際工作中出現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)成果的誤判，導(dǎo)致了無(wú)法兌現(xiàn)政府承諾的現(xiàn)象。

（4）監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位缺乏獨(dú)立性。中國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立不是依據(jù)法律，而是由政府上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門決定的，這導(dǎo)致這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，不能獨(dú)立的行使監(jiān)管權(quán)，經(jīng)常受到政治權(quán)力的干預(yù)，成為某一政府部門的附屬機(jī)構(gòu)。[2]

（5）缺乏對(duì)政府監(jiān)管能力的考評(píng)。首先，政府工作績(jī)效評(píng)價(jià)沒有法律依據(jù)，對(duì)低績(jī)效的政府行為無(wú)制約力；其次，沒有標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，更談不上執(zhí)行規(guī)范了，隨意性較強(qiáng)；最后，考評(píng)過程基本封閉，不能做到透明管理，存在“小動(dòng)作”。

23公私合作的一些特定機(jī)制尚不完善

公私合作項(xiàng)目存在著一些機(jī)制不完善的現(xiàn)象，典型的機(jī)制不完善表現(xiàn)在如下兩方面：

（1）良性定價(jià)機(jī)制遠(yuǎn)未形成。一是產(chǎn)品和服務(wù)沒有形成制度化的定價(jià)機(jī)制，隨意性較強(qiáng)，透明度有待提高。二是在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段會(huì)出現(xiàn)難以實(shí)現(xiàn)保障多方利益的定價(jià)，矛盾甚至不可調(diào)和。三是公共服務(wù)和產(chǎn)品價(jià)格的構(gòu)成要素和監(jiān)管范圍沒有明確界定，部分公用事業(yè)項(xiàng)目存在價(jià)格虛高現(xiàn)象。

（2）合同性質(zhì)與合同設(shè)計(jì)還不完善。一是尚沒有統(tǒng)一法律明確公私合作項(xiàng)目的合同性質(zhì)到底是行政合同還是民事合同。二是合同的不完備性易引發(fā)矛盾。

3公私合營(yíng)機(jī)制的監(jiān)管解決之道

31完善公私合作的法律法規(guī)體系

黨中央在十八屆四中全會(huì)提出的“依法治國(guó)”需要立法機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善法律體系建設(shè)。一是對(duì)公私合作權(quán)授予、項(xiàng)目承擔(dān)企業(yè)的權(quán)責(zé)、稅收、合同設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)保障、定價(jià)方式、產(chǎn)品質(zhì)量等方面頒布相關(guān)法律法規(guī)，確保企業(yè)的科學(xué)運(yùn)營(yíng)；二是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立、監(jiān)管范圍、監(jiān)管內(nèi)容及監(jiān)管方式頒布法律法規(guī)，對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行約束，以保證監(jiān)管的公平、公正及民主；三是在公私合作模式統(tǒng)一立法的基礎(chǔ)上還可以配合單項(xiàng)立法，但必須是在統(tǒng)一協(xié)調(diào)的框架下制定，既保證法律的完整性，又避免不同法律條款間的沖突。

32加強(qiáng)政府監(jiān)管能力建設(shè)

321轉(zhuǎn)變政府職能，避免越位和缺乏

在公私合作模式中，政府的職能已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，政府不再是過去行政主導(dǎo)者身份，而是轉(zhuǎn)變?yōu)榱怂綘I(yíng)企業(yè)的指導(dǎo)者、監(jiān)督者和合作者。企業(yè)成為項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的主體，在產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)上享有獨(dú)立地位，與政府并沒有上下級(jí)的行政關(guān)系。

322整合政府各部門監(jiān)管職能，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

按照“誰(shuí)獲得信息最準(zhǔn)確、監(jiān)管效益最高，即由誰(shuí)負(fù)責(zé)監(jiān)管”的原則，盡量把原先分散在不同部門的監(jiān)管職能集中到既獨(dú)立于政府部門，又獨(dú)立于私營(yíng)企業(yè)的第三方行業(yè)主管部門。正如奧斯本和蓋布勒所言，我們必須保證：對(duì)于承包商進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)；建立一個(gè)相對(duì)中立的非政治性機(jī)構(gòu)履行這個(gè)任務(wù)。[3]

323建立科學(xué)的政府監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系

一是賦予監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系以法律地位；二是明確監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)、權(quán)重、評(píng)價(jià)細(xì)則；三是建立獨(dú)立的監(jiān)管績(jī)效評(píng)價(jià)部門，賦予相應(yīng)職責(zé)利；四是建立績(jī)效評(píng)價(jià)信息披露渠道，保證評(píng)價(jià)結(jié)果的透明化。

324建立利于多向溝通的溝通渠道

建立利于政府、企業(yè)、公眾的多向溝通渠道。溝通渠道更為暢通，改變政府在公共政策制定和修訂過程中的主導(dǎo)地位，還公民以第一位，重視公民在公共政策制定中的回應(yīng)[4]。溝通渠道有多種形式，如公民論壇、電子政務(wù)平臺(tái)等。中國(guó)政府應(yīng)致力于建設(shè)這樣的溝通渠道，同時(shí)確保渠道的建立與維護(hù)都具備高度的規(guī)范性。

33完善公私合作的定價(jià)及合同機(jī)制

331完善公私合作的定價(jià)機(jī)制

公私合營(yíng)制項(xiàng)目的定價(jià)必須同時(shí)滿足四維的目標(biāo)：促進(jìn)社會(huì)公平、滿足公眾需求、提高企業(yè)運(yùn)營(yíng)效率和利于企業(yè)發(fā)展。對(duì)于具有壟斷特點(diǎn)的項(xiàng)目，如煤氣、水務(wù)等公共事務(wù)，建議引入符合國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)體系，有效激勵(lì)企業(yè)通過提高運(yùn)營(yíng)效率來(lái)保證服務(wù)質(zhì)量和降低企業(yè)成本。

一些公用事業(yè)項(xiàng)目具有普遍服務(wù)特性，政府為了保障公民福利，往往要求定價(jià)偏低，針對(duì)這種情況，對(duì)于政府定價(jià)低于企業(yè)的真實(shí)成本，可以建立政府的補(bǔ)貼制度，最終形成增加社會(huì)福祉、利于企業(yè)發(fā)展的市場(chǎng)化機(jī)制。

332完善合同設(shè)計(jì)

由于我國(guó)針對(duì)公司合作機(jī)制的法律法規(guī)體系尚不完善，合同的作用就尤為重要。政府和企業(yè)應(yīng)充分論證各種可能出現(xiàn)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、集成風(fēng)險(xiǎn)和單層面、單角度風(fēng)險(xiǎn)，并在充分考慮、預(yù)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，避免未來(lái)因風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)不必要的損失和矛盾。

此外，特別要指出的是，現(xiàn)在有部分地方政府在公司合營(yíng)項(xiàng)目中不簽訂合同，只頒發(fā)協(xié)議書、委托書或授權(quán)書等，這一現(xiàn)象應(yīng)及時(shí)糾正，應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定，與企業(yè)簽訂特許合同，并依據(jù)法律及合同條款開展各項(xiàng)事宜。

4結(jié)論

本文針對(duì)公私合作機(jī)制本質(zhì)，探討、分析了中國(guó)公私合作模式運(yùn)營(yíng)中存在的問題，這些問題的產(chǎn)生一方面由于法律法規(guī)的不健全，另一方面是因?yàn)檎疀]有很好地把握公私合作機(jī)制的本質(zhì)與內(nèi)涵，政府角色錯(cuò)位，造成了政府職能缺位、越位現(xiàn)象，也造成了項(xiàng)目無(wú)法順利推行的結(jié)局。因此，本文針對(duì)中國(guó)公私合作模式存在的問題，提出了具有針對(duì)性的建議，希望對(duì)理論界和實(shí)踐界有所裨益。

參考文獻(xiàn)：

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